"Parlamentarismen i Norge"

Sensorveiledning til eksamen 1. avdeling juridisk embetseksamen ved Universitetet i Tromsø høsten 2000 fredag 8. desember 2000

Denne veiledning er skrevet uten at jeg har lest noen av besvarelsene. Jeg har heller ikke sensur ved 1. avdeling. Derimot har jeg høsten 2000 hatt forelesninger i stasforfatningsrett på 1. avdeling, hvor bl.a. parlamentarismen ble gjennomgått.

Eksamenskrav: Slike er ikke eksplisitt formulert, men det vil fremgå av litteraturlisten hvilket stoff som forutsettes kjent på eksamen.

Pensumlitteratur:

- Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 8. utgave (1998 ) §§ 1-43, 44 I, 44 V-VI, 45 I og IV og 58-61. I boken er det særlig kapittel som omhandler parlamentarismen.

- Per Stavang, Parlamentarisme og folkestyre, 2. utgave 1996 side 9-61. Side 9-47 er Stavangs kjente artikkel fra TfR 1976 med tittelen "Parlamentarismen i Noreg". Side 48. flg er en artikkel om kongelige prerogativer. Den er også relevant for nærværende oppgave.

- Torstein Eckhoff, "Stortingets unnfallenhet i saker om utenriks- og sikkerhetspolitikk", Lov og Rett nr. 5/1980 side 275-295.

Tilleggslitteratur:

- Per Stavang, Parlamentarisme og folkestyre, 2. utgave 1996 side 112-194. Særlig side 120 flg er relevante for vårt emne, idet disse sider befatter seg med sedvaneretten i statsforfatningsrettslig sammenheng.

* * *

I tillegg er emnet behandlet i Stordrange/Helset, Norsk statsforfatningsrett (1998), særlig kapittel 9 og i Castbergs store verk om statsforfatningsretten, siste utgave 1964.

Man kan ikke regne med at studentene har lest annet enn pensum. På 1. avdeling blir det formodentlig lest lite i tillegg.

* * *

Oppgaven gjelder et sentralt emne i faget statsforfatningsrett. Pensumdekningen er god og det må stilles alminnelig strenge krav til kandidatene. 1. avdeling er beregnet til 20 vekttall, og statsforfatningsretten, EU/EØS-retten og folkeretten er til sammen beregnet til 7 av disse 20 vekttall.

***

Oppgavens emne er de norske regler om det man kaller parlamentarismen. Begrepet parlamentarisme dekker både det politiske system/ den politiske tradisjon og det rettslige regelsett. Jus og politikk er to forskjellige ting, men de to elementer virker også sammen, ganske særlig innenfor statsforfatningsretten. Kandidatene bør derfor ikke i besvarelsen begrense seg til de rene rettsregler, men må også prøve å se disse som del av et større hele i vårt statsliv.

Parlamentarismen er - i rettslig henseende - en rettsregel. Den bygger på sedvane innenfor og blant de øverste statsmakter, den gjelder regulering av konstitusjonelle forhold og sedvanen er slik innarbeidet at den er gått over til å bli en rettsregel (dvs. den er fulgt konsekvent over lang tid i - etter hvert - den tro at man var rettslig forpliktet til å følge den, og sedvanen gjelder et område som egner seg for rettslig regulering). Derved er det en etablert en konstitusjonell sedvanerettsregel, og den kan bare fjernes eller endres ved ny konst. sedvanerett eller grl.vedtak etter grl § 112.

Regelen gjelder a) at statsrådet (i dagligtale betegnet som regjeringen) ikke kan bli sittende dersom Stortinget uttrykker sin mistillit og evt. ved andre situasjoner og b) hvorledes regjeringsskiftet skjer, særlig i de tilfeller hvor årsaken er slikt mistillitsvotum eller andre situasjoner hvor regj. har en plikt til å gå av.

Når jeg bruker ordet "plikt", så sikter jeg til rettsplikt, i motsetning til - på det statsforfatningsrettslige område - politisk "plikt".

Parlamentarismen historiske bakgrunn: Grl.'s maktfordelingssystem er bevisst. Som ledd i dette er det Kongen som etter § 12 selv utpeker sine statsråder. Eidsvollsmennene var vel kjent med det engelske parlamentariske system, men valgte bevisst en annen ordning hos oss. Den lovgivende og utøvende makt skulle holdes adskilt.

Slik ble det også oppfattet de første årene etter 1814, men det forekom enkeltepisoder utover på 1800-tallet hvor Stort. presset eller forsøkte å presse enkeltstatsråder til å gå av. Gjennombruddet eller tidsskiftet kom i 1884, men det er viktig å se at den parlamentariske rettsregel ikke ble etablert ved et slag det året. Den visstnok første som hevdet at man på dette punkt sto overfor en rettsplikt for regjeringen til å gå av, var Castberg i TfR i 1918.

Maktfordelingsprinsippet gir ingen entydig løsning på i hvilken grad parlamentarismen er i samsvar med grl. "ånd", idet grl. også søker å realisere folkesuverenitets-prinsippet, hvilket nettopp skulle understøtte at Stort. har avgjørende innflytelse over regjeringens sammensetning. Den som vil hevde at innføringen av parlamentarismen er i dårlig samsvar med grl.'s opprinnelige ordning, står altså overfor en mere kompleks problemstilling.

1884: Kongen nektet å sanksjonere grl.vedtak om statsrådenes adgang til Stortinget (§ 74.2). Grl.vedtak ble fattet i 1851, 1874 og 1877. Kongen mente å ha absolutt veto i grl.saker. Stort. mente at han kun hadde suspensivt veto. Nytt § 74.2-vedtak i 1880. Kongen nektet fortsatt sanksjon. Stort. besluttet at grl.vedtaket skulle gjelde uten sanksjon. Kongen nektet å kunngjøre og iverksette vedtaket. Ved valget i 1882 ble det Venstreflertall på Stort. Odelstinget reiste riksrettstiltale mot ministeriet Selmer for ikke å ha protestert mot Kongens beslutning. Selmer og de øvrige statsråder ble fradømt sine embeter ved riksrettsdommene i 1884. Riksrettssakene rystet nasjonen og skapte stor splittelse. Kongen forsøkte å utnevnte et nytt ministerium (statsråd) som Stort. ikke bifalt. Dette var det såkalte "aprilministeriet". Situasjonen låste seg og Kongen ble presset til å utnevne Johan Sverdrup, Venstre, som statsminister og for øvrig utnevne statsråder som Stort. bifalt. (Stort. fattet i deretter påny endringsvedtak av § 74.2, og vedtaket ble sanksjonert av Kongen). Siden har dette vært skikken. Et unntak finnes i 1893-95 (Stang), men denne regjering mente ikke å bryte den parlamentariske skikk. Det var rent praktiske forhold som gjorde det nødvendig for Stang å sitte i to år mot Stort.'s ønske.

Dommene i 1884 gjaldt rettslig sett ikke spørsmålet om å innføre et parlamentarisk system, men om straff for statsrådenes anbefaling til Kongen om å nekte sanksjon av grl.vedtaket i 1880. Dommene viser dog av Stort. brukte - og alltid har brukt - riksretten som en forfatningsdomstol. Jeg viser til Stavang side 115.

***

Den nærmere fremstilling av parlamentarismen i et rettslig lys bør naturlig deles i to: a) Når går regjeringen av, dvs. i hvilke tilfeller har den plikt å gå av og i hvilke tilfeller går regjeringen gjerne av selv den ikke er forpliktet. b) Hvorledes skjer regjeringsskiftet, - særlig rettslig sett, men også rent praktisk.

a) Plikt for regj. til å gå av.

Slik plikt foreligger ved mistillitsvotum, dvs. et vedtak i Stort. i plenum om at "regj. ikke har Stort.'s tillit". Vedtaket kan også gjelde en eller flere enkeltstatsråder. Da omfatter plikten bare disse, skjønt et vedtak rettet mot statsministeren, gjerne - i alle fall de facto - fører til at hele regjeringen går. Det kan neppe stilles opp noen rettslige begrensninger for bruken av mistillitsvotum, f.eks. at kritikken som danner grunnlaget er berettiget, saklig el.lign. eller at det flertall som voterer for mistillitsforslget selv er i stand til å danne regjering. Hvis mistillitsvotum brukes uten mål og mening, er det ikke godt å si hvordan det løper av, men i verste fall vil det oppstå en konstitusjonell krise, hvor de rettslige argumenter neppe vil være de avgjørende.

Ordbruken i et mistillitsvotum bør være klar, men det kan tenkes uklare vedtak som må tolkes. Er vedtaket tilstrekkelig uklart, skal det godt gjøres at en ignorering av vedtaket vil trekke etter seg strafferettslige følger for regjeringsmedlemmene. Politiske følger er en annen sak.

Mistillitsvotum er etter 1905 bare brukt to ganger: I 1928 mot regj. Hornsrud og i 1963 mot regj. Gerhardsen (Kings Bay-saken).

"Negativt flertall" (dvs. to eller flere mistillitsvota som ikke hver for seg, men til sammen har flertall bak seg i Stort.) gir ingen plikt til å gå av.

Tapt kabinettspørsmål (dvs. at regj. kunngjør overfor Stort. at den vil gå av hvis den ikke får flertall for en bestemt sak, og ikke får det): uenighet om regj. har rettsplikt til å gå av. Fast og langvarig praksis for at regj. går av, men spørsmålet er om denne praksis er fulgt fordi man har følt en politisk forpliktelse eller en rettslig ditto. Det siste er et vilkår for sedvanerett.

"Kabinettspørsmål" til velgerne (Jaglands 36.9 i 1997) er ikke noe kabinett-spørsmål i rettslig/parlamentarisk sammenheng.

Regj. har ikke plikt til å gå av ved valgnederlag, endringer innad i regjeringen (svekkelse, statsministerens avgang/sykdom/død m.v) eller endringer i konstellasjonene/blokkene i Stort. Derimot vil slik situasjoner ofte føre til regjeringens avgang. På den annen side kan ikke regj. gå av på hvilket som helst grunnlag. Statsrådene er embetsmenn, og de kan ikke bare forlate sine poster når det måtte passe. Bl.a. vil det - som det fremgår nedenfor - måtte forlanges at det står en ny ansvarlig regjering klar til å overta.

b) Gjenomføringen av regj.skiftet.

Det tar gjerne noen tid å sette sammen den nye regjeringen. Den avtroppende regj. sitter i sine embeter enn så lenge, men fungerer mere som et "forretningsministerium". Det vil si at den er rettslig sett avskåret fra å treffe vedtak som vil være i strid med den - formodentlig - påtroppende regj.'s politikk. Slike vedtak vil være ugyldige. Kompetansegrensen er ikke lett å trekke, men regj. kan i alle fall ikke treffe et slikt vedtak i det sakskompleks som førte til mistillitvotumet eller det tapte kabinettspørsmål (hvis det er slike årsaker til regj.'s avgang). Begrensningen i kompetanse vil altså måtte vurderes konkret i forhold årsaken til avgangen og den politiske situasjon for øvrig. Prøvestenen tør være om den avtroppende regj. "sitter på Stort.'s nåde". Her som flere steder ellers i denne materien er grensen mellom jus og politikk flytende.

Statsrådene er ikke bare regj.medlemmer og innehar kompetanse i den egenskap. De har også kompetanse i deres egenskap av departementssjefer, jfr. all den kompetanse som i lovgivningen legges til og ved kgl.res. delegeres til departementene. Næringsminister Sponheim traff noen konsesjonstildelingsvedtak like før sin avgang og mens AP arbeidet med sammensetningen av Stoltenberg-regjeringen. AP og den påtroppende næringsminister hadde tidligere visstnok erklært sin uenighet med vedtak av dette innhold. Det var likevel neppe noe rettslig til hinder for disse vedtakene.

Avstroppende statsmin. har rett og plikt til å råde monarken mht. hvem denne skal vende seg til for dannelse av ny regj. Stort. kan ikke gi pålegg til statsmin. i den forbindelse. Statsmin.'s råd til monarken må være forsvarlig. Monarken gir den - formodentlig - nye statsmin. i oppdrag å sette sammen en regj. Han har dog neppe noen plikt til å følge rådet, men kan også ta personlige initiativer alt etter den politiske situasjon. Han kan også søke råd f.eks. hos stortings-presidenten.

Det er den avtroppende regj's siste embetsplikt å utnevne den nye, gjerne med virkning fra samme dag kl. 12.00 el.lign. Overgangen skjer deretter i kraft av at klokken går.

Nekter den gamle regj. å gå av i tilfeller hvor den har plikt til det, er dette (forsøk på) statskupp og straffbart etter grl. § 30.3, jfr ansv.loven av 1932 § 11 ("stridende mot Grunnloven" - som også inkluderer konst.sedvanerett). Beslutninger av den - rettsstridig - sittende regj. blir neppe ugyldige av den grunn. (En annen sak er at regj. må ha monarken med seg for å treffe vedtak, jfr. grl. § 31, og da blandes vel også han inn i statskuppet, og krisen forstørres!).

Den avtroppende regj. er rimeligvis ikke medansvarlig for den nye regj.'s beslutninger, selv om man vet at den nye regj.vil føre en helt forskjellig politikk fra den gamle, og kanskje etter den avtroppende regj.'s syn en landsskadelig sådan. Ansvar (straff og erstatning) vil dog inntre hvis den avtroppende regj. utnevner en helt uansvarlig bande. Under normale forhold kan situasjonen vanskelig tenkes.

***

Politisk innebærer parlamentarismen at Stort. alltid vil ha maktmidler til bruk for den regj. som ikke tar tilstrekkelig hensyn til Stort.'s ønsker. Stort. vil derfor ofte få sitt syn igjennom ved rene henstillinger, og det politiske spill mellom regj. og Stort. påvirkes rimeligvis av de gjeldende rettsregler. Dette bringer oss for øvrig over i den i seg selv vanskelige materie om i hvilken grad regj. er rettslig bundet av Stort.'s pålegg (jfr. "kongelige prerogativer"). Også dette er godt dekket i pensum (Stavang side 48 flg.), men det er ikke grunn til å forfølge dette nærmere inn i detaljene.

Kand. bør imidlertid få frem at parlamentarismen som rettslig og politisk tradisjon hos oss nær sagt gjenomsyrer forholdet mellom regj. og Stort., og preger hele det politiske miljø. Selve tankegangen er dessuten bredt seg inn i det kommunale system, jfr. "byregjering", byråd osv.

Stikkordmessig kan man peke på fem konsekvenser av parlamentarismen: Demokratisk kontroll med regj., riksretten er gått av bruk (men lever fortsatt i beste velgående rent rettslig, selv om enkelte nå og da antyder noe annet), sterk svekkelse av den personlige kongemakt, Stort. har fått en styrket/generell instruksjonsmyndighet overfor regj. og regj. sørger for å holde regj. informert og får tilslutning til dens planer osv. ut over det som er rettslig påkrevet (jfr. Helset/Stordrange side 146-147).

De flinke kand. vil formodentlig drøfte parlamentarismens fordeler og ulemper. Og alle kand. bør gjøre dette. Det har sine sider å "oppheve" maktfordelings-prinsippet. Sammenvevingen av regj. og Stort. vil svekke den innebygde kontroll som ligger i maktfordelingsprinsippet. Ansvarsforholdene viskes ut. Grensen mellom formelle vedtak og løse henstillinger viskes ut, jfr. den allminnelige panikk som brøt ut i regjeringskretsene da enkelte toneangivende stortingsrepresentanter reiste kritikk mot etterforskningen av Berge Furre. Uansett hva regj. gjorde, ville den imidlertid - hvis det "gikk galt" i en eller annen fasong - likevel ikke kunne skyte seg inn under noe bindende Stort.-vedtak. Resultatet i slike og lign. tilfeller er at Stort. får sin vilje, mens regj. sitter med det rettslige og politiske ansvar.

Et viktig aspekt er også at selv om regj. er blitt mere avhengig av Stort.'s løpende gunst, så er p.d.a.s. Stort. blitt mere avhengig av regj. og dens forvaltnings- og utredningsapparat i og med samfunnets økende kompleksitet. Dette igjen leder oss vel tilbake til sammenvevingen av den utøvende og lovgivende/bevilgende makt og de betenkeligheter som er pekt på ovenfor. Illustrerende for sammenvevingen er også det forhold at enkelte embetsmenn fra justisdep. ble innkalt til Stort.'s høringer i Furre-saken. Tradisjonelt svarer statsråden for det som skjer i departementet, og dette motsvares med at Stort. ikke skal gå inn i departementene indre gemakker. Vi får se hvordan utvikllingen blir på dette felt, men det er klart positivt hvis den flinke kand. peker på og sier noe nærmere om de spenninger som råder her.

I det hele tatt bør sensorene være åpne for at kand. kan prioritere ulikt m.h.t. hva de vil ta med og hva de vil vektlegge. Oppgaven inviterer nokså bredt til en redegjørelse av både rettslig og politisk karakter. Men det må selvsagt ikke tapes av syne at dette er en juridisk oppgave, ikke en statsvitenskapelig el.lignende.

***

Det er vanskelig for meg å vite hvor man skal legge listen for f.eks. stryk og laud. Jeg synes dog at kand. - for å få noe særlig uttelling - bør få frem noe ut over de rent rettslige regler innenfor det parlamentariske system.

***

Tromsø, den 10. desember 2000