SENSORVEILEDNING

PC 08.12.2001

EKSAMEN FØRSTE AVDELING EU/EØS-RETT: HØST 2001

”OM DIREKTE VIRKNING OG FORRANG ETTER EF-RETTEN”

Pensum er Sejersted m fl: ”EØS-rett”. Relevant stoff finnes noe spredt i pensum, og det vil derfor være nødvendig at kandidaten samler stoff fra forskjellige deler av pensum og eventuelt fra forelesningene. En del av prøven bør bestå i hvordan kandidaten løser denne oppgave (å finne frem elementer fra ulike deler av pensum/forelesninger). Begrepene er behandlet forholdsvis grundig under forelesninger.

Kandidaten kan innledningsvis kort forklare hva begrepene innebærer.

At en EF-regel har ”direkte virkning” innebærer at en nasjonal dommer skal anvende regelen selv om nasjonale myndigheter ikke har gjennomført regelen i nasjonal rett. Ved at dommeren anvender regelen får den ”virkning”. At dommeren anvender den ”direkte” innebærer at regelen får virkning uavhengig av nasjonale myndigheters vedtak.

At en regel har forrang innebærer et ”spesialtilfelle” av direkte virkning, nemlig at regler får direkte virkning også i motstridstilfellene.

Det kan være naturlig å omtale begrepet ”overnasjonal”. Dette begrep betyr noe annet enn ”internasjonal”. Mens ”internasjonalt samarbeid” representerer et tradisjonelt folkerettslig samarbeid uten direkte virkning og forrang (statenes egne vedtak er utslagsgivende for de internrettslige virkninger), vil ”overnasjonalt samarbeid” betegner det forhold at det er et (internasjonalt) organ (f eks EU-rådet) som treffer et vedtak som får internrettslige virkninger uavhengig av nasjonale myndigheter. Dette er et vesentlig særtrekk ved EF-retten, og som skiller den fra tradisjonell folkerett.

Hvis en kandidat her (eller et annet passende sted i besvarelsen) nevner at EØS-avtale skiller seg ut fra dette ved at det her ikke er noen direkte virkning og forrang, synes jeg det må være forsvarlig. En slik påpekning kan eventuelt også gjøres i forhold til den tradisjonelle folkerett. Dette kan være naturlig fordi EF-rettens utgangspunkt er folkerettslig. Men verken EØS-retten eller den tradisjonelle folkerett kan gis noen bred omtale. Det vil falle utenfor oppgavens ordlyd å drøfte EØS-avtalen eller folkeretten og forholdet til de nasjonale rettssystemer (f eks transformasjon og inkorporering) på noen omfattende måte.

Det kan være naturlig å ta et utgangspunkt for fremstillingen i EF-traktaten art 249, som gjerne kan siteres. Etter bestemmelsen skal en forordning ”være allmenngyldig … bindende i alle deler og komme direkte til anvendelse i alle medlemsstater”. Jeg har understreket viktigheten av å lese ordlyden i traktatreglene nøye, for det vil vanligvis finnes gode holdepunkter for en oppgavebesvarelse i reglers tekst. Her vil de sentrale ord være ”allmenngyldig”, ”bindende”, ”alle deler”, ”direkte”, ”anvendelse” og ”alle medlemsstater”. Disse ord gir utmerkede momenter til besvarelsen. Men det kreves selvsagt noe mer enn sitering. Kandidaten må forklare med egne ord.

Hvorvidt det er noen forskjell på traktatens uttrykk ”direkte anvendelig” (forordninger) og ”direkte virkning” (traktat- og direktivregler) kan vel nevnes. Men etter min mening er det ikke så mye vunnet ved å sondre her. Jeg mener at uttrykkene stort sett er ulike navn på samme resultat. Noe annet er at det er forskjeller mellom direktiver og forordninger i et nasjonalt rettssystem, f eks ved at forordninger ikke skal gjennomføres (mer er gjennomført ved vedtaket), mens direktiver skal komme til uttrykk ved nasjonal rett.

Det vil være naturlig å ha forordningene som utgangspunkt for fremstillingen, siden den direkte virkning er bestemt ved traktat for disse rettsakter (for øvrig et begrep som er en fellesbetegnelse på forordninger, direktiver og vedtak – og som kom inn i norsk rettsterminologi med EØS-avtalen).

Hvis en kandidat nevner i hvilke tilfelle det er aktuelt å velge en forordning (dvs når hjemmelsgrunnlaget tilsier dette, og det er i tilfelle hvor det er nødvendig å ha helt identiske regler i EF – f eks på felles politikkområder som i landbrukspolitikken), bør dette ikke trekke ned.

Kandidaten bør forklare hvordan doktrinen (det kreves ikke at dette ord brukes) om direkte virkning har utviklet seg. Dette er knyttet til EF-domstolens rettspraksis, dvs ved den domstolskapte rett. Spørsmålet kom først opp mht traktatbestemmelser (Van Gend & Loos, 1962) og senere også for direktivbestemmelser (Van Duyn, 1974 – er nevnt – men det bør ikke kreves at disse domsnavn nevnes, dessuten kan det være andre dommer enn disse som kan nevnes).

Det bør kreves at kandidaten får frem hovedgrunnene til at EF-domstolen kom frem til at også traktat- og direktivbestemmelser kan ha direkte virkning. Dette er særlig knyttet til domstolens ønske om å sikre EF-rettens effektivitet. Dette bygget igjen på at EF-domstolen mente at medlemsstatene hadde forpliktet seg til dette. Domstolen kom til at EF-retten mer allment (ikke bare forordningene) måtte ha direkte virkning for å bidra til oppfyllelsen av EFs mål. En medlemsstat skulle ikke kunne unndra seg sine forpliktelser ved å unnlate å gjennomføre interne regler til oppfyllelse av sin forpliktelser. Domstolen viste til at EF-traktaten etablerte et eget rettsystem, og at medlemsstatene hadde inngått et samarbeid også til fordel for sine borgere. Dermed er EF-retten noe mer enn et rent folkerettslig samarbeid (sml ”overnasjonal” og ”internasjonal”).

Den kandidat bør få et pluss som nevner at domstolens ”dristige” fortolkning (utenfor traktatens ordlyd, fordi bare forordninger har direkte virkning – men en antitetisk fortolkning avviste domstolen) er et uttrykk for den vekt domstolen legger på en formålsfortolkning. EF-domstolen spiller sin rolle som et organ for den økonomiske integrasjon. Kan integrasjonen fremmes (EF-rettens gjennomslag i nasjonale rettssystemer) har domstolen en tilbøyelighet til å velge slike tolkninger.

Det ville være fint om kandidaten på et passende sted i besvarelsen tar opp EF-domstolens rettsskapende virksomhet som et viktig fenomen i EF-retten (slik utviklingen av direkte virkning og forrang viser). Det må gjerne problematisers omkring dette ut fra kompetansefordelingen mellom lovgiver og domstoler mer allment. Især på forelesningene ble domstolens rettsskapende virksomhet gjort til et viktig tema.

Den gode kandidat vil kunne peke på at doktrinene om direkte virkning og forrang er utviklet gjennom EF-domstolens behandling av såkalte forhåndsavgjørelsessaker, dvs saker hvor et EF-rettslig spørsmål oppstår for en nasjonal domstol, som så stiller spørsmål til EF-domstolen om den riktige fortolkning av EF-retten. Årsaken til at det er slike søksmål som er den praktiske søksmålsform for EF-domstolens rettsutvikling skyldes at disse prinsipper nettopp gjelder forholdet mellom EF-retten og nasjonal rett.

Det er gunstig om kandidaten nevner kort at det ”kreves noe” før en regel kan gis direkte virkning: regelen må nemlig være ”egnet” for det. Dette krav er nokså selvsagt, men innbærer at regelen må gi tilstrekkelig klare rettigheter eller plikter og heller ikke forutsette at nasjonale myndigheter må foreta seg noe (f eks bevilge et pengebeløp eller gi ytterligere regler) for å tilrettelegge for rettighetene. Rettigheten må ”stå på egne ben”.

Ikke alle EF-rettslige regler er således egnet til å ha direkte virkning. Et eksempel nevnt i pensum og som ble gjennomgått på forelesning er Francovich-dommen (1991). Der var situasjonen at Italia hadde forsømt å gjennomføre et direktiv om å opprette et fond for lønnsgarantier i konkurs. De rettigheter som forelå etter direktivet var således knyttet til et fond – som Italia (rettsstridig) ikke hadde opprettet. Direkte virkning var dermed uaktuelt, men spørsmålet om erstatningsansvar for staten kom opp.

Hva som får virkning vil jo ellers måtte bero på en fortolkning av den EF-rettslige regel, noe som langt fra alltid vil være opplagt. Men særlig langt inn på dette tema kan det ikke være naturlig å gå her. Det ville i så fall reise spørsmål bl a om harmonisering innen EF-retten, noe som etter min mening nok faller utenfor oppgavens ordlyd.

Der hvor et direktiv ikke får direkte virkning kan de likevel indirekte ha stor betydning for den interne rettsorden. Doktrinen om direkte virkning og forrang suppleres av andre domstolskapte rettsregler, i dette tilfelle regler om at staten etter forholdene kan bli erstatningsansvarlig. Også dette er i vesentlig grad med på å effektivisere EF-retten. Det vil imidlertid ikke være riktig å gå mye i detalj her.

Det samme gjelder for kravet om ”direktivkonform” fortolkning (Marleasing, 1990 er nevnt). Kravet (som også er domstolskapt, men særlig forankret i traktatbestemmelsen om lojalitetsplikt) medfører at rettsanvendere, især dommere, skal fortolke nasjonal rett innskrenkende så langt som mulig for å gi EF-retten virkning. Det kan være nokså naturlig å nevne dette fortolkningsprinsipp i tilknytning til forrang, som jo nettopp angår motstridstilfellene.

Forrang er også et domstolsutviklet prinsipp (Costa mot ENEL, 1964 er nevnt). Det må her kreves at kandidaten får frem at dette er et spesialtilfelle av direkte virkning, nemlig i tilfelle av motstrid.

Kandidaten må kunne forklare hva motstrid mellom rettsregler er og få frem at doktrinen om forrang medfører at EF-retten gis prioritet foran nasjonal rett som er i strid med EF-retten. Det vil være fint om kandidaten får frem at man gjennom fortolkning av rettsreglene bl a tar sikte på å unngå motstrid mellom dem (harmonisering av rettsreglene). Man kan (som i norsk rett) ha en presumsjon for at den nasjonale rett ikke er i strid med internasjonale forpliktelser og man har kollisjonsnormer (lex specialis osv). Det er bare når det ikke er rimelig eller mulig å tolke nasjonal rett innskrenkende at motstrid kommer opp og at forrang får betydning.

Finnangerdommer ble gjennomgått (grundig for de som deltok på seminar). Hvis noen her kommer inn på denne dom som et eksempel på hvordan man kan behandle motstrid, synes jeg ikke det er så galt – men det kan ikke brukes mye plass på dette.

Forrang gjelder prinsipielt også for motstrid mellom EF-retten og nasjonale grunnlovsbestemmelser. Det hører med – dersom kandidaten gjør et poeng av at også grunnlovsbestemmelser kan ”settes til side” av EF-rett – at dette ikke har forekommet i praksis. Potensielle konflikter mellom EF-rett og grunnlovsrett i medlemsstatene har i de få tilfelle hvor dette har kommet opp blitt løst fleksibelt og pragmatisk. På forelesning er nevnt eksempelet med menneskerettigheter. Etter den tyske grunnlov har tyske borgere et bestemt menneskerettighetsvern, men som ikke følger av EF-traktatens bestemmelser. EF-domstolen har imidlertid gjennom sin rettsskapende virksomhet lagt til grunn at fundamentale menneskerettigheter er en del av EF-retten. Dermed har en unngått en konflikt.

At forrang representerer en ”trinnhøyde” (lex superior) i forhold til nasjonal rett må det godtas at kandidaten hevder. Men det er et poeng at både doktrinen om direkte virkning og forrang er utviklet av EF-domstolen. Disse doktriner eller prinsipper er en del av EF-retten, men ikke dermed en del av nasjonal rett (nasjonal rett og EF-rett som atskilte rettssystemer). Man kan nok si at nasjonale rett bare i uklart omfang eksplisitt har godtatt direkte virkning og forrang – f eks også overfor grunnlov. Det ville være vanskelig (umulig) for en nasjonal domstol å si at en regel i et EF-direktiv skal sette en grunnlovsbestemmelse til side. Slike konflikter er ”begge parter” (dvs både den nasjonale domstol og EF-domstolen) opptatt av å unngå.

Når det gjelder direkte virkning sondres det mellom såkalt vertikal og horisontal direkte virkning. Dette er for så vidt et krevende stoff, og ikke grundig behandlet i pensum eller på forelesninger. En kandidat som kan redegjøre for hovedtrekk ved denne sondring bør premiers. I en slik redegjørelse bør i så fall inngå at vertikal direkte virkning er ”den vanlige” form for direkte virkning, dvs i forholdet mellom staten og dens borgere/bedrifter. Det er i dette forhold doktrinen vanligvis drøftes. EF-retten blir borgenes ”skjold” mot myndighetene. Resonnementet er at staten har påtatt seg den forpliktelse det er å gjennomføre EF-retten. Har den ikke det, kan den ikke ha noen ”fordel” av det (ved at borgeren ikke får en rettighet og staten således slipper unna en plikt) – og EF-retten virker som et vern for borgerne/bedriftene. Borgerne vil altså få rettigheter vis-á-vis staten.

Men borgerne kan ikke pålegges forpliktelser ut fra dette syn. Det følger bl a av legalitetsprinsippet at statsmyndighetene må ha hjemmel i lov for å gripe inn i borgernes rettigheter (pålegge dem forpliktelser). Myndighetene kan altså ikke påberope seg EF-retten ”mot” borgerne. Dette skille mellom resonnementet om rettigheter og plikter kan det ikke forventes at kandidatene ser eller drøfter, tror jeg.

Den horisontale direkte virkning gjelder spørsmålet om EF-retten kan ha en internrettslig virkning også mellom private rettssubjekter. EF-domstolen har avvist dette. Hovedsynspunktet er at det er statene som har inngått avtalene, ikke borgerne. Derfor vil ikke borgerne være bundet av EF-retten seg imellom, dersom den ikke er gjennomført i den interne rettsorden.

Det er mulig at det etter EF-domstolens praksis må gjøres en reservasjon for det tilfelle at det gjelder forhold mellom borgere/bedrifter som angår mange eller prinsipielt alle. Som eksempel kan nevnes en landsdekkende tariffavtale eller vedtektene i et børsnotert selskap.

En kandidat som kan gjøre rede for hva som ligger i begrepene direkte virkning og forrang, som får frem at dette er en domstolskapt rett og som foretar skille mellom forordninger, traktatregler og direktiver trolig bør få ståkarakter, dersom besvarelsen har et rimelig omfang og ikke ellers er preget av feil.

Det er grunn til å understreke at oppgaven forsvarlig kan disponeres på ulike måter. Oppgaven gir også foranledning til merknader om flere (viktige) tiltrensende temaer (f eks erstatning, direktivkonform fortolkning, den rettsskapende virksomhet, regelverkstolkning mv). Den gode kandidat som vil vise beherskelse av stoffet bør få frem det sentrale, og samtidig vise oversikt ved å kommentere de tilgrensende temaer som er naturlige, uten at dette tar overhånd. Jeg tror man må si at oppgaven er krevende, og at det vil være vanskelig å skrive en meget god besvarelse.

Jeg har ikke lest noe av besvarelsene i forbindelse med utarbeidelse av denne sensorveiledning.

Tromsø, 08.12.2001