UTKAST TIL SENSORVEILEDNING ‑ HØST 1998 1 AVD TROMSØ – TEORI 2.

 

"PARLAMENTARISMEN I NORGE"

 

                       

0. Innledning

 

Her følger et utkast til sensorveiledning til oppgaven. Kommentarer mottas gjeme. Jeg vil av eget tiltak komme med suppleringer/kommentarer etter at jeg har lest min del av besvarelsene.

 

1.           Oppgavens dekning i pensum og tilleggslitteratur mm

 

I pensumlitteraturen dekkes emnet først og fremst i Andenæs' forfatningsrett (8 utg, 1997), særlig s 142‑153 (samt s 157). I det som er oppført som tilleggslitteratur for studentene, finnes det stoff også i Eckhoff "Utviklingslinjer i norsk statsstyre og forfatningsrett" (først og fremst som historisk bakgrunnsstoff) og i Boe: "Innføring i juss", bind 2 s 408‑413.

 

Den mest sentrale framstilling om parlamentarismen i Norge finnes i Stavangs artikkelsamling "Parlamentarisme og folkestyre" (1994) s 9‑47. Av nyere litteratur finnes også Helset/Stordrange: "Norsk statsforfatningsrett" (1998), hvor emnet er behandlet på s 133‑149.

 

Helset/Stordranges framstilling bygger i stor grad på Stavangs artikkel. Ingen av disse framstillingene er oppgitt som pensum eller tilleggslitteratur for studentene.

 

Jeg nevner at Stavangs artikkel er pensum for kandidatene som følger ny studiemodell. Det kan derfor ikke utelukkes at noen studenter på "gammel ording" kan ha lest denne. Stavangs artikkel er langt grundigere enn framstillingen hos Andenes, og etter min mening mer pedagogisk. De studentene som har lest denne, vil nok ha et fortrinn. Det samme gjelder nok de som har lest Helset/Stordrange.

 

2.        Generelt om oppgaven

 

Oppgaven er sentral i forfatningsretten. Vi er imidlertid på et område hvor det kan være vanskelig å skille mellom på den ene side rettsregler og på den annen side parlamentarisk og politisk praksis. Dette gjør at man etter min mening må akseptere at kandidatene legger besvarelsene relativt "bredt an". Dette gjelder både den historiske bakgrunnen for innføringen av parlamentarismen og hvordan parlamentarismen rent faktisk har virket og blitt praktisert.

 

3.           Nærmere Om oppgaven

 

3.0           Innledning

 

Jeg vil i de følgende underpunkter redegjøre nærmere for de hovedspørsmål som jeg mener oppgaven reiser.

 

3.1      Hva menes med parlamentarisme?

 

Hos Andenæs (med henvisning til Castberg) defineres parlamentarismen som "den statsskikk hvoretter kongen må velge sine rådgivere blant personer, som nasjonalforsamlingens flertall aksepterer". Parlamentarisme er altså det styresett som gir parlamentet (hos oss Stortinget) herredømme over den utøvende makt (Boe s 408). Dette er det helt sentrale, og må etter min mening være forklart i besvarelsen for at kandidaten skal få ståkarakter.

 

3.2           Utviklingen av parlamentarismen i Norge

 

Kandidatene bør komme inn på at Grunnloven tar utgangspunkt i en likedeling av makten mellom statsmaktene, og at innføringen av parlamentarismen innebar en endring av denne maktbalansen. Videre er det naturlig å drøfte den historiske bakgrunn for innføringen av parlamentarismen. Her er maktkampen mellom Kongen og Stortinget på 1800‑tallet sentral. Kandidatene kan her særlig hente stoff hos Eckhoff: "Utviklingslinjer i norsk statsstyre og forfatningsrett". I perioden fra 1814 til 1905 kan forholdet mellom kongemakten og Stortinget deles i tre perioder: 1814 til 1844, 1844 til ca 1870 og 1870 til 1905. Det er særlig denne siste perioden som har betydning for parlamentarismen. Jeg minner her om de rettshistoriske hovedpunktene:

 

Striden i denne perioden sto om to spørsmål: a) Hadde Kongen sanksjonsrett overfor grunnlovsendringer?

 

b)         Hvis ja, var det absolutt eller suspensivt (dvs ‑ var det endelig eller bare utsettende)?

 

Dette kom på spissen da Stortinget vedtok en grunnlovsendring som ville gi statsrådene adgang til Stortingets forhandlinger. Forslaget om slik endring av Grunnloven ble vedtatt tre ganger (1851, 1874 og 1877), men Kongen nektet sanksjon alle tre gangene. Stortinget vedtok grunnlovsendringen for fjerde gang i 1880. Da Kongen fortsatt nektet å sanksjonere, besluttet Stortinget at grunnlovsendringen skulle gjelde uten sanksjon. Stortingsflertallet mente at statsrådene måtte stilles til ansvar for de råd som var gitt Kongen i anledning saken. Odelstinget tok ut tiltale mot statsminister Selmer for Riksretten. Selmer ble som kjent fradømt embetet, og etter en kort "mellomperiode" ble venstrelederen Sverdrup utnevnt til statsminister.

 

Riksrettens avgjørelser mot statsminister Selmer anses ikke som prejudikater for det parlamentariske system. Derimot kan parlamentarismen anses som en faktisk konsekvens av Riksrettens avgjørelser (se Helset/Stordrange s 134).

 

I en historisk oversikt over parlamentarismens utvikling bør kandidatene også komme inn på utviklingen fra flertallsparlamentarisme til mindretallsparlamentarisme, se Andenæs s 145‑146.

 

3.3 Det rettslige grunnlaget for parlamentarismen

 

Parlamentarismen anses som en del av den konstitusjonelle sedvanerett. Dette innebærer at det parlamentariske system som parlamentarismen er uttrykk for, rangerer på linje med Grunnloven. Den kan bare oppheves eller endres etter den prosedyre som Grunnloven fastsetter.

 

3.4 Begrunnelsen for parlamentarismen

 

Kandidatene bør få fram at parlamentarismen er et utslag av ønsket om folkevalgt kontroll med den utøvende makt (regjeringen).

 

3.5 Parlamentarismens rettslige innhold

 

Som nevnt ovenfor, kan det på dette området være vanskelig å trekke grensen mellom hva som er sedvanerettslige regler og hva som bare er politisk praksis. Når det i juridisk teori redegjøres for parlamentarismen, er det som regel ikke bare en redegjørelse for innholdet i den konstitusjonelle sedvanerett om parlamentarismen, men også en redegjørelse for den politiske praksis som har etablert seg omkring regjeringsskifter. Andenæs presiserer og drøfter problcmstillingen s 150‑153. Vi må kunne forvente at kandidatene kommer inn på dette i besvarelsene.

 

Hos Andenæs s 142‑153 behandles bare reglene for når regjeringen (eller den enkelte statsråd) har rettslig p1ikt til å søke avskjed. De regler som gjelder for hvordan regjeringsskifte foregår behandles i kapitlet om kontrasignaturen ( s 157‑158). Det må være fullt forsvarlig (kanskje til og med det beste) om kandidatene drøfter begge disse forholdene.

 

3.5.1                     Når har regjeringen p1ikt til å sake avskjed?

 

a)           Mistillitsvotum ‑ Dersom Stortinget vedtar et mistillitsforslag mot regjeringen, plikter den å gå av. Vi har to eksempler på dette: Hornsrudregjeringen i 1928 og Gerhardsenregjeringen i 1963 (Kings Bay).            Det er et kjernepunkt i parlamentarismen at regjeringen plikter å søke avskjed når et            mistillitsforslag er vedtatt av stortingsflertallet. Vi bør derfor kunne forvente at alle  kandidater nevner dette.

 

b)          Kabinettsspørsmål ‑ Kabinettsspørsmål foreligger når regjeringen setter sin stilling inn på at en sak skal få et bestemt utfall i Stortinget. Det er noe uenighet om regjeringen har      rettslig p1ikt til å gå av i disse situasjonene. Andenæs mener nei (s 152), mens Eckhoff og       Stavang mener ja. I praksis har regjeringer alltid gått av i denne situasjonen. Praksis er så lang og entydig at mye taler for at dette nå er etablert som sedvanerettsregel. Særlig           praktisk er imidlertid ikke problemstillingen, idet den jo forutsetter at regjeringen ombestemmer seg.    Som eksempel fra nyere tid hvor regjeringen har gått av etter å ha stilt kabinettsspørsmål,  kan nevnes Willoch‑regjeringens avgang i 1986.

 

c)       Negativt flertall ‑ Det vil si at det foreligger flere mistillitsforslag på forskjellig grunnlag som ikke hver for seg får flertall, men som til sammen får flertall. I denne situasjon har regjeringen neppe rettslig p1ikt til å gå av; m a o den har en rett, men ikke p1ikt. Som eksempel på at en regjering går av etter å ha fått negativt flertall mot seg, nevnes Lyngregjeringens avgang i 1963. (Så vidt jeg vet, er dette det seneste eksempel.)

d)    Valgnederlag ‑ Dette representerer ingen p1ikt til å gå av. Derimot har vi eksempler på at regjeringen har valgt å gå av som følge av "valgnederlag", jf Jagland‑regjeringens avgang i 1997.

 

e)           Endringer innad i regjeringen ‑ Det er fast praksis for at de øvrige statsråder stiller sine plasser til disposisjon dersom statsministeren går ut av regjeringen, f eks trekker seg eller dør. Regjeringen "står og faller" med statsministeren. Andre endringer, f eks at enkeltstatsråder eller et av koalisjonspartiene går ut av regjeringen, medfører ikke noen p1ikt for regjeringen til å gå av.

 

3.5.2                     Kan en statsråd ha rettslig p1ikt til å gå av?

 

Dette kan man drøfte i forhold til de samme situasjoner som er nevnt i punkt 3.3.1 a), b) og e) ovenfor (mistillitsforslag mot den enkelte statsråd, kabinettsspørsmål fra den enkelte statsråd, negativt flertall mot en statsråd). I prinsippet er det de samme regler som gjelder her som for regjeringen. I praksis stiller imidlertid regjeringen seg bak de enkelte statsråder, slik at et mistillitsvoturn imot en statsråd vil medføre at hele regjeringen går.

 

3.6 Rettslig regulering av regjeringsskifte

 

Dette drøfter Andenæs som nevnt ovenfor ikke i kapitlet om parlamentarismen, men i et underkapittel om kontrasignaturen (s 157‑158). Det er etter min mening et pluss om kandidatene også behandler dette i besvarelsene. Rett nok gjelder parlamentarismen direkte bare Stortingets rett til å felle regjeringen, og ikke hvordan den nye regjeringen skal utpekes og sammensettes. Likevel får parlamentarismen indirekte følger også for disse forhold ‑ både politisk og rettslig. Jeg nevner enkelte punkter som det kan være naturlig å komme inn på i denne sammenheng.

 

a)            Kongens stilling ‑ Kongens oppgave er å finne fram til en regjering det er politisk grunnlag for. Det har vært reist spørsmål om Kongen er forpliktet til å følge det råd han får hos statsministeren/stortingspresidenten. Andenæs mener nei, Stavang ja. Stavang bygger sitt syn på fast og innarbeidet praksis. Det finnes imidlertid eksempler på at Kongen har tatt mer selvstendige initiativ. Standardeksemplet er kong Haakon som i 1928 henvendte seg til Arbeiderpartiet for at det skulle to regjeringsmakten. Stavangs lære må vel i dag anses som mest i samsvar med forfatningsutviklingen og de reelle hensyn som gjør seg gjeldende (se Helset/Stordrange: "Norsk statsforfatningsrett" (1998) s 142).

 

b)           Forretningsministerium ‑ Etter at Kongen har fått råd om regjeringsdannelsen, er det fast praksis at den regjering som er i ferd med å gå av, blir sittende som forretningsministerium inntil den nye regjeringen er på plass. Det er alminnelig antatt at et forretningsministerium har mer begrenset myndighet enn en ordinær regjering, se Helset/Stordrange: "Norsk statsforfatningsrett" (1998) s 142‑143 med videre henvisninger. Et særskilt spørsmål er hvor omfattende begrensningene er. Dette drøftes ikke nærmere i kandidatenes pensum (og tilleggslitteratur). Vi kan derfor ikke forvente noe om særlig om dette i besvarelsene.

 

4.           Noen synspunkter nå karakterfastsettingen

 

I og med at dette er skrevet før jeg har lest noen besvarelser, er det vanskelig å komme med særlig fornuftige synspunkter på karakterfastsettingen. Slik oppgaven er formulert, gir den kandidatene en relativt stor frihet med hensyn til disponering av stoffet. For å få laud bør imidlertid kandidatene på en fornuftig måte redegjøre nærmere for de historiske utviklingstrekk, hva parlamentarisme er, dens rettslige grunnlag (konstitusjonell sedvanerett) samt betydningen for forholdet mellom Stortinget og Regjeringen i dag.

 

 

 

Endelige kommentarer til sensorveiledningen "Parlamentarismen i Norge" (1 avd)

 

Jeg har rettet min bunke av besvarelser. Dette har ikke foranlediget endringer i utkastet til sensorveiledning 7 desember 1998. Jeg har heller ikke mottatt kommentarer fra andre i sensorkorpset.

 

Få kandidater har kommet inn på det jeg har omtalt i sensorveiledningen punkt 3.6 under overskriften "Rettslig regulering av regjeringsskifte". Det bør etter min mening ikke trekkes noe om dette ikke er omtalt.

 

Når det gjelder karakterfastsettelsen for øvrig, står det jeg har sagt i sensorveiledningen punkt 4 fortsatt ved lag.