Pensum i forvaltningsrett
til første avdeling er Eckhoff sin sjette utgave av forvaltningsretten, ved
Eivind Smith. Partsbegrepet behandles særskilt i bokens s 4704 73.
I undervisningen er
partsbegrepet behandlet kortfattet på forelesning men noe mer inngående på
seminar. Begrepets betydning er formulert som oppgave i seminarmaterialet.
I. Innledningen
Som vanlig bør innledningen være kortfattet og
poengtert.
Grunnlaget for legaldefinisjonen bør nevnes ‑
fvl § 2 bokstav e. Det kan med fordel også pekes på siste ledd i § 2 som
omhandler offentlige organers rettsstilling etter forvaltningsloven.
Begrepet part kan plasseres inn i
forvaltningsprosessens hovedformål ‑ forsvarlig saksbehandling. Dette
fordrer at begrepet ses i sammenheng med de virkningene det har at en person er
å anse som part. Hvorvidt denne siden av oppgaven behandles innledningsvis
eller tas opp som særskilt tema kan være en smakssak. Etter mitt skjønn er det
mest elegant å gi en kortfattet oversikt over dette i innledningen.
Partsbegrepet utløser rettigheter i saksgangen ‑
så som eksempelvis etter §§ 16 og 18. Dernest er partsbegrepet relevant ved
avgjørelsen av habilitet etter § 6. Det har videre betydning for rekkevidden av
taushetsplikten ‑ jf §§ 13 a og 13b. Det er en fordel om kandidatene også
trekker frem mindre kjente bestemmelser som § l lc og § 12.For en mer
rettsteoretisk tilnærming til begrepet kan det videre trekkes veksler på andre
såkalte koblingsord ‑ selv om det neppe kan forventes. Kandidater som
eksempelvis trekker inn forholdet til allmennhetens innsynsrett etter
offentlighetsloven ("enhver") vil med dette kunne peke på
partsbegrepets prosessbegrensende funksjon.
II. Oppgavens
hoveddel
Partsbegrepet defineres nærmere i forvaltningsloven §
2 første ledd, bokstav e. En part er etter denne bestemmelsen den som
avgjørelsen i en forvaltningssak "retter
seg mot", eller den saken "ellers
direkte gjelder''. Både rettslige og faktiske virkninger av vedtaket har
betydning ved vurderingen av om noen har partsstatus. 1 Juridiske personer som
ved avgjørelsen får sin rettslige stilling spesifikt berørt, enten ved at
vedtaket pålegger forpliktelser eller ved at det gir rettigheter, omfattes av
begrepet.( Se Graver, Forvaltningsprosessen s. 101 ) Også den hvis rettslige
posisjon mer indirekte påvirkes av vedtaket er som part å regne. Den som ved
avtale har forkjøpsrett til en eiendom, bør f.eks. regnes som part i sak
vedrørende fastsettelse av pristakst for eiendommen.( Se Lovavdelingens
uttalelse nr. 1266/73E)
Avgrensningsproblemer oppstår ved vurderingen av hvor
sterk faktisk virkning vedtaket må ha for at vedkommende person kvalifiserer
til partsstatus. Utgangspunktet for vurderingen må tas i at de faktiske virkninger
må være av betydelig karakter før en kan innrømme partsstilling. Som eksempel
på faktiske virkninger som i tilstrekkelig grad berører vedkommende nevner
Eckhoff/Smith tiltak som vil medføre vesentlige skadevirkninger for den
gjeldende person. Slike skadevirkninger kan være røykutslipp fra en
nabobedrift, eller dumping av avfall i elv hvor personen har fiskerett. Når det
gjelder grunneiere og andre enkeltpersoner, gis det i forarbeidene til
forvaltningslovens ikrafttredelseslov uttalelser som innebærer at
partsstillingen i forurensningstilfellene strekker seg så langt som
forurensningsvirkningene vil gjøre.
På forelesning og i seminar er følgende
problemstillinger berørt:
Søkere på opptak ved jusstudiet Leietaker i bygård
som skal eksproprieres ‑ for å illustrere forholdet mellom primær og
eventuell sekundær part. Offentlige organer som parter. Interesseorganisasjoner
som parter ‑ forholdet til § 12 annet ledd.
III. Om
bedømmelsen
Denne sensorveiledningen er skrevet før jeg har fått
les noen besvarelser. Det er derfor vanskelig å si noe helt presist om hva som
bør kreves av kandidatene. Som vanlig er det ikke de "riktige"
svarene vi primært bør være på utkikk etter, men snarere evnen til å
problematisere rettsstoffet. Partsbegrepet skulle være en oppgave som gir
anledning nettopp til dette, all den tid det handler om å trekke opp grensene
for et begrep.
Jeg tar gjerne i mot kommentarer til denne
veiledningen.
Tromsø,
01.06.01
Sensorveiledning til
eksamen
1. avdeling jus ved
Universitetet i Tromsø våren 2001.
Oppgave: "Gjør rede for de grunntanker vår
statsforfatning bygger på."
Oppgaven utgjør den ene delen av en full eksamensdag.
Det får bli sensorenes vurdering hvorledes de to deler av den samlede oppgave
skal vektes.
Jeg har høsten 2000 hatt forelesninger i faget og har
i tillegg hatt seks timers eksamensmanuduksjon i mai måned i år. Jeg har ‑
innen den ramme timetallet i undervisningen tillater ‑ behandlet også
nærværende emne.
Eksamenskrav: Slike er ikke eksplisitt formulert, men
det vil fremgå av litteraturlisten hvilket stoff som forutsettes kjent på
eksamen.
Pensumlitteratur:
‑ Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 8.
utgave (1998) §§ 1‑43, 44 I, 44 V‑VI, 45 I og IV og 58‑61.
‑ Per
Stavang, Parlamentarisme og folkestyre, 2. utgave 1996 side 9‑61.
‑ Torstein Eckhoff,
"Stortingets unnfallenhet i saker om utenriks‑ og
sikkerhetspolitikk", Lov og Rett nr. 5/1980 side 275‑295.
Tilleggslitteratur:
‑ Per Stavang, Parlamentarisme og folkestyre,
2. utgave 1996 side 112‑194.
Faget statsforfatningsrett (statsrett) inngår i
emneområdet "Grunnlaget for rettssystemet", som innbefatter
statsrett, EU/EØS‑rett og folkerett. Emneområdet har syv av i alt tyve
vekttall på 1. avdeling.
Emnet i denne oppgaven kan ikke sies å være dekket samlet noe sted i pensum eller tilleggslitteraturen, men det står omhandlet særlig i Andenæs § 6 (side 3843).
Pointet tør være at oppgaven krever en viss oversikt
over forfatningsreglene og samtidig en grunnleggende forståelse for de verdier
som lå til grunn for storverket på Eidsvold og som ligger og har ligget til
grunn for den senere stabile utvikling i vårt statsliv. Når oppgaven heter
"... de grunntanker vår statsforfatning bygger på", så ligger heri en
bevisst presensform. Den forutsetter at grunntankene fra 1814 fortsatt er
levende og ‑ om enn ikke på alle punkter med samme styrke ligger til
grunn for vår forfatning. Samtidig har forfatningen undergått forandringer i
mellomtiden, og også de verdier og tanker som mere direkte har ført til disse
forandringene inngår i oppgaven.
Jeg tror ikke kandidatene bør begi seg ut på noen
finere analyse av oppgavens ordlyd. De flinke kan kanskje si noen ord, men
ellers bør de svake og midlere bare komme i gang med materien så raskt som
mulig.
Nærmere om oppgaven:
Rettsreglene er resultat av en prosess. De er ledd i
en historisk utvikling og kommer ikke fra intet. I særlig grad
forfatningsrettsreglene er i stor grad resultat av en politisk ‑ og i
bredere forstand en samfunnsmessig ‑ utvikling, særlig på det høyeste
plan i staten. Kandidatene bør få frem at grl. ikke er et resultat av at
fedrene på Eidsvold satt der og da og klekket ut en ny forfatning.
Grunnlovsforsamlingen var det umiddelbare og utløsende organ, men det som der
skjedde ‑ både at det skjedde og hva som skjedde ‑ var rimeligvis
resultatet av en lang forhistorie.
Jeg skal ikke gå i detalj
her, men bare stikkordmessig peke på
‑ ønsket om å gjenreise Norges rike, som var
grunnfestet i middelalderen og i norske øyne ‑ og antakelig også
folkerettslig ‑ besto både gjennom Kalmar"unionen" og
dansketiden.
‑ i forlengelsen av dette å påny bli herrer i
eget hus. Det vil dog være feil å mene at det i Norge var en enstemmig og
alminnelig motvilje mot det danske, ettersom dansketiden var både/og for Norge.
Det var slett ikke ensidig negativt å bli styrt fra København.
‑ Kiel‑freden, som nærmest tvang kongen
til å overlevere Norge til Sverige og den norske frykten for å bli en svensk
provins, kombinert med at nå var muligheten tilstede for å to skjebnen i egne
hender i og med oppbruddssituasjonen i Europa etter Napoleonskrigene.
‑ den handlekraftige og populære danske prins
Christian Frederik i kombinasjon med endel handlekraftige notabiliteter i
Norge.
‑ ønsket om å realisere de moderne tanker om
hvorledes et land og et folk bør styres/organisere sitt styre. Frykten for det
reaksjonære og for restitusjonen av de totalitære regimer fra før den franske
revolusjon.
‑ inspirasjonen fra den franske revolusjon
(hvor eneveldet ble veltet) og den amerikanske frigjøringen (folkets
selvbestemmelse).
‑ det man kaller "opplysningstiden"
er helt sentral som bakgrunn for grl. av 1814, både dens tilblivelse og dens
innhold.
Det kan ikke forventes noen lengre redegjørelse for
grl.'s bakgrunn, men noe bør sies.
Det får bli opp til kandidatene hvor og hvordan de vil innpasse dette i
besvarelsen.
Man kan si at grl. bygger på tre
hovedtanker/grunntanker/grupper av grunntanker: Folkesuverenitet, maktfordeling
og visse ukrenkelige rettigheter for enkeltindividene. Ut fra disse grunntanker
har man så atter andre mer eller mindre grunnleggende tanker/prinsipper som
viser seg i forfatningsreglene. Jeg nevner som eksempler prinsippet om allmenn
stemmerett, overrepresentasjon i Stortinget fra tynt befolkede distrikter,
dommeres uavsettelighet, diverse kontrollinstrumenter i grl. § 75, kongelige
prerogativer, kongens vetorett i lovsaker osv.
Jeg mener at kandidatene må få noe slingringsmonn
m.h.t. hvor detaljert de vil gå inn på enkelthetene, så sant deres fremstilling
med rimelighet kan sies å holde seg innenfor forfatningens
"grunntanker".
Folkesuverenitetsideen, maktfordelingsprinsippet og
tanken om at det gives enkeltindividet visse ukrenkelige rettigheter er
inspirert fra forskjellige kilder. Kandidatene bør kjenne de tre kanskje mest
grunnleggende, banebrytende og kjente verk om disse tre tanker, nemlig hhv. Jean Jaques
Rousseau, Le contrat social (1762), Charles de Montesquieu, De l'Esprit des
Lois (1748) og John Locke, Essay on civil government (1690).
Folkesuverenitet: Rousseaus verk var et politisk
sprengstoff av dimensjoner da det kom, etter århundrers statisk middelalder,
hvor den enkelte ved sin fødsel var plassert i samfunnshierarkiet, ‑og
der skulle han forbli. Hele systemet ble langt på veg ansett instiftet av Gud
eller i alle fall ved en uavvendelig og bestandig skjebne. Talende er
åpningordene i Le conirat social: "Mennesket er født fritt, men overalt er
det i lenker."
En hovedtanke hos Rousseau var samfunnet etableres
ved at folket inngår en "samfunnspakt". De slutter seg sammen av
forskjellige hensiktsmessighetsgrunner. De mister ikke derved sin rett til å
være med å styre. Flertallet styrer i pakt med "folkeviljen", og
denne uttrykkes gjennom lovene. "Folkeviljen" var dog ikke uten
videre ensbetydende med hva flertallet til enhver tid mente.
Det er blitt sagt om Rousseau at han ikke tenkte så
mange nye tanker som han tente ny ild på de områder han omtalte i sine verker:
Politikk, religion, barneoppdragelse, familieliv og kjærlighet til naturen.(Han
befattet seg altså med mere enn "le contrat social".)
I grl. er folkesuvereniteten kommet til uttrykk
særlig gjennom § 49, men også § 1 annet punktum, om et "indskrænket"
monarki. Se ellers de forskjellige regler som legger kompetanse til Stortinget.
Maktfordelingsprinsippet: Montesquieu mente at makten
(les: den samlede statsftinksjon) kunne deles i en utøvende, en lovgivende og
en dømmende del. (Selv brukte han ikke denne klare tredeling. Han hadde noe
eiendommelige betegnelser på de forskjellige funksjoner, men realiteten er den
nevnte tredeling.) Dette innebar ikke nødvendigvis at disse tre funksjoner
skulle fordeles på tre forskjellige statsorganer. Hans poeng var at innenfor
hvert av disse tre myndighetsområder skulle flere organer motveie hverandre. De
skulle dels ha besluttende, dels ha hindrende myndighet. Et eksempel på dette
har vi i grl. § 78 om Kongens veto i lovsaker.
Montesquieu hentet mye av sin inspirasjon fra den
engelske forfatning.
Et hovedformål med maktfordeling er at makt og
motmakt hindrer maktmisbruk. "Makt stanser makt." Det var ‑ og
er ‑ en allminnelig erfaring at makt lett korrumperer.
Grl. går lenger enn Montesquieu i sin fordeling, idet
den i hovedsak legger hele myndigheten innenfor hvert enkelt av de tre
myndighetsområdene til tre respektive organer. Maktfordelingsprinsippet
korresponderer også med grl.'s inndeling i hhv. del B, C og D. Samtidig gis
undertiden ett organ myndighet på et annet organs "område", f.eks.
grl. § 17 om provisoriske anordninger og § 26 annet ledd om at Kongen må innhente
Stortingets samtykke ved visse traktatinngåelser.
Enkeltindividets ukrenkelige rettigheter:
Middelalderens generelle brutalitet, dens menneskeforakt og makthavernes
fremgangsmåter overfor brysomme personer danner bakgrunnen for det krav som
meldte seg i opplysningstiden om respekt for enkeltmennesket. Det fremsto som
krav overfor statsmakten, slik at denne måtte respektere enkeltmennesket. Dette
er i hovedsak også tanken i dag, jfr f.eks. Den europeiske
menneskerettighetskonvensjon av 1950 (EMK). Den synes å rette seg mot statens
behandling av sine borgere, som derimot (visstnok) ikke følges ad av en p1ikt
for staten til å legge tilrette for at andre krefter ikke forgår seg mot
borgerne. Men her er vel en utvikling på veg. Jeg viser som eksempel til at i
Ytringsfrihets‑kommisjonens forslag til ny § 100 i grl. er det tatt inn
et eget ledd hvoretter staten plikter å legge til rette slik at borgerne rent
faktisk kan nyttiggjøre seg den rettslig instituerte ytringsfrihet.
Tanken hos Locke var at mennesket i sin urtilstand er
forlenet med visse medfødte rettigheter, og at disse eksisterer også etter at
menneskene slutter seg sammen i samfunn.
I grl. del E er det gitt en noe tilfeldig gruppe
regler som retter seg mot beskyttelse av enkeltindividene. Disse regler har
etter sin art ikke hjemme i en forfatningslov, men de bør stå der av den grunn
at forfatningsloven har øverste trinnhøyde. Jeg ser ingen grunn til at
kandidatene skal gå nærmere inn på de enkelte regler i del E, men det må gi
uttelling hvis de klarer å peke på hovedgrupper av interesser som beskyttes,
feks. vern om den legemlige integritet, jfr § 96, vern om den personlige
økonomi, jfr §§ 104‑105, vern av den åndelige integritet, jfr § 2 osv.
(Terminologisk kan rettighetene sies å ha forfatningsmessig/grunnlovsmessig
beskyttelse. Det bør derimot ikke uttrykkes slik at de har grunnlovsmessig
rang, ettersom "rang" ‑ i denne sammenheng ‑ er noe en
regel har, men ikke den rettighet regelen beskytter.)
Ut over grl s regler bør kandidatene si litt om
hvorvidt det på grunnlag av konstitusjonell sedvanerett kan være andre
rettigheter som har forfatningsmessig (men ikke derved grunnlovsmessig) vern.
Ut fra Kjuus‑dommen kan man regne med at retten til å danne politiske
partier er forfatningsbeskyttet. (Den flinke kandidat vil kunne peke på at
forfatningsvernet ikke nødvendigvis bygger på Kjuusdommen, men at det blir
uttrykt der; Underforstått at vernet er eldre enn dommen.) Videre er vel
organisasjonsfriheten i det hele tatt en grunnleggende og bekyttet rettighet i
et moderne demokrati.
I forlengelsen av dette er det i det hele tatt et
spørsmål om statens makt herunder Stortingets som grunnlovgiver ‑ er
ubegrenset, eller om man må kunne si at en statsordning kan være så på kant med
menneskets grunnleggende interesser at statsmakten ikke lenger er legitim. Om
dette kan man ikke vente noe hos den store hop av kandidater, og oppgaven
inviterer heller ikke til noen dypere forfølgelse av dette spor.
I forbindelse med enkeltindividets ukrenkelige
rettigheter vil kanskje noen kandidater komme inn på EMK og
menneskerettighetsloven av 1999. Loven inkorporerer bl.a. EMK i vårt lovverk
med trinnhøyde mellom lov og grunnlov, jfr dens §§ 2 og 3. Det er en klar
svakhet hvis disse kandidater ikke ser at de nå beveger seg ut av oppgaven. Vårt
forhold til og vår respekt for de såkalte menneskerettigheter er et resultat av
vår liberale, humane og demokratiske forfatning, men ikke en del av den. En
annen sak er at de tanker som ligger bak de internasjonale menneskerettigheter
har sine røtter tilbake i det samme tankegods som vår grunnlov. Jeg viser også
til grl. § 110c.
I forbindelse med hva vi kan kreve av detaljer,
bemerkes at intet fra avsnittet "Grunnloven og menneskerettighetene"
hos Andenæs (§§ 47‑57) er pensum på 1. avdeling.
Man kan ikke realisere alle prinsipper samtidig i
samme statsforfatning. Full folkesuverenitet i et representativt demokrati
skulle derved være lite forenlig med uavhengige domstoler som prøver
grunnlovmessigheten av lover , med kongelige prerogativer, med kongens vetorett
i lovsaker osv. Kandidatene må få frem at grunnloven balanserer de,
forskjellige prinsipper mot hverandre. Denne balansen er ikke upåvirket av
utviklingen. Det klareste eksempel er innføringen av parlamentarismen (som dog
ikke ble "innfort" ved riksrettsdommene i 1884, men ble utviklet
gjennom sedvane til en konstitusjonell sedvanerettsregel). Mye av realiteten i
maktfordelingsprinsippet er i dag borte som følge av parlamentarismen kombinert
med bortfallet av den personlige kongemakt (jfr herunder grl. § 31 ‑
"for at blive gyldige" ‑ en passus som ble tilføyet i 1913).
Konsekvensene av de ovennevnte grunntanker og måten
de er kommet til uttrykk på, er å spore overalt i vårt lovverk og i det
offentlige forvaltningsutøvelse. De er en integrert del av vår kultur og vårt
tankesett. Hva som skyldes tankene i seg selv og hva som skyldes deres
rettsliggjøring, kan rimeligvis ikke avklares. Det er ‑ her som ellers i
slike sammenhenger ‑ en kombinasjon.
De nevnte grunntanker kan også sies å ha innebygget i
seg prinsippet om rettsstaten. Dette prinsippet viser seg ved
legalitetsprinsippet og f.eks. i grl. §§ 96‑97 og i reglene om uavhengige
domstoler
Bedømmelsen: Vi bør kunne kreve at kandidatene gjør
rede for de tre hovedtanker bak utformingen av vår forfatning, sier litt om
deres opprinnelse og belyser dem med eksempler fra grunnloven. Kandidatene bør
forsøke å si litt om disse tanker før og nå, og herunder sette dem inn i en
utvikling fra 1814 og frem til i dag. I denne forbindelse kan de forsøke å si
litt om hvor levedyktige disse tankene er og hvor sterkt de står i vår samtid.
Vi kan dog ikke kreve mye her.
Jeg tror oppgaven er krevende på den måte at den
stiller visse krav til samfunnskunnskap og en noen bredere orientering enn den
rene dogmatiske jus. Samtidig er faget statsrett grunnleggende, og
forfatningens tankemessige bærebjelker er desto mere grunnleggende. Oppgaven må
derfor i rimelig grad kunne besvares også på 1. avdeling, når først faget
statsrett er lagt til denne avdelingen, ‑ hvilket er hensiktsmessig
p.g.a. fagets betydning for "resten av jussen".
Oppgaven er meg bekjent ikke gift tidligere på 1.
avdeling. Jeg er åpen for synspunkter fra sensorene m.h.t. sensorveiledningens
innhold og utforming, slik at det kan gjøres justeringer til en mere endelig
veiledning.