SENSORVEILEDNING, TEORI 1, 1. AVDELING, VÅREN, 92.

NÅR ER EN AVGJØRELSE ET ENKELTVEDTAK OG HVILKEN BETYDNING HAR DET Å SKILLE MELLOM ENKELTVEDTAK OG ANDRE INDIVIDUELLE AVGJØRELSER?

1. Pensumdekning:

Eckhoff : Forvaltningsrett, kap 17,18,21,22,23. Se særlig s. 417‑418 og s. 477‑486.

2. Om oppgaven

Oppgaven er sentral i forvaltningsretten og forståelsen av begrepet enkeltvedtak er grunnleggende for forståelsen og bruken av forvaltningslovens regler.

Hoveddelen av oppgaven består i å analysere de begrepene som inngår i forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak. Deretter består oppgaven i å vise om man har forstått betydningen av å skille mellom enkeltvedtak og andre individuelle avgjørelser. Denne delen kan gjøres forholdsvis kort.

3. Forslag til disposisjon og løsning.

Begrepet enkeltvedtak er definert i to etapper:

Fvl. § 2, 1. ledd bokstav a:

"vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer(enkeltpersoner eller andre private rettssubjekt)"

Fvl. § 2, 1. ledd bokstav b:

"enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer".

En fullstendig besvarelse av oppgaven krever klargjøring av følgende begreper:

Avgjørelse

avgrense mot ikke‑bindende uttalelser, råd, faktiske handlinger, eks.vis når en lege opererer, politiutrykning, undervisning, regnes som faktiske handlinger selv om de bygger på avgjørelser. Bare visse typer avgjørelser faller inn under vedtaksbegrepet.

bestemmende for

avgjørelsen må være bindende, men den behøver ikke være endelig. Utenfor faller ikke‑bindende forslag, innstillinger, uttalelser. Avgjørelsen må stifte, oppheve eller begrense en rettighet eller plikt. Avgjørelsen må fastslå med bindende virkning om noen har en rett eller plikt og fastslå innholdet.

Rettigheter eller plikter

plikter kommer gjerne til uttrykk gjennom rene forbud eller påbud eller som vilkår til begunstigende vedtak.

Med rettigheter menes det samme som rettstilling. Man kan ha en rett eller være i en rettstilling.

Enkeltvedtaksbegrepet gjelder den materielle rettstilling. Individuelle prosessuelle avgjørelser er som utgangspunkt ikke enkeltvedtak. Det er f.eks. ikke et enkeltvedtak om man nektes/gis dokumentinnsyn, pålegges å gi opplysninger osv.

Fvl. § 2, 3.ledd gjør unntak fra det som ellers ville følge av definisjonen av enkeltvedtak. Der nevnes prosessuelle avgjørelser som likevel skal regnes som enkeltvedtak. Disse avgjørelsene regnes som såvidt inngripende at det er behov for å gi partene samme rettssikkerhet som når det treffes enkeltvedtak.

private personer

Det avgjørende er her rettighetens eller pliktens art. Gjelder det en type plikter eller rettigheter som private vanligvis har, er det enkeltvedtak selv om det er et offentlig rettssubjekt som innehar posisjonen, jfr. fvl. § 2,4.ledd. Staten som byggherre regnes eksempelvis som privat person i forhold til søknad om byggetillatelse fra kommunen.

Organisatoriske bestemmelser, instrukser til det offentlige om hvordan virksomheten skal utøves, gjelder ikke rettigheter eller plikter til private personer og faller således utenfor definisjonen.

Offentlig tjenestemanns rettstilling regnes som en intern administrativ avgjørelse. Men her gir fvl. § 2, 2. ledd en oppregning av avgjørelser som likevel skal regnes som enkeltvedtak ut fra rettssikkerhetsbetraktninger. Bestemmelsen er uttømmende. Andre avgjørelser vedr. offentlige tjenestemenn er ikke enkeltvedtak.

utøving av offentlig myndighet

Hvis avgjørelsen bygger på den rettslige myndighet organet er tildelt gjennom Grl, lov, forskrift eller annet gyldig kompetansegrunnlag, foreligger offentlig myndighetsutøvelse. Det som særpreger offentlig myndighetsutøvelse, er at det foreligger en rett til å bestemme over andre uten at disse har samtykket. Den typiske myndighetsutøvelse er ensidig bebyrdende, men dette er ikke noe vilkår.

Det offentliges privatrettslige disposisjoner, som kjøp, salg, leie, er oftest gjensidig bebyrdende, med gaver som unntak.

Slike disposisjoner stifter jo også rett/plikt, men er ikke myndighetsutøvelse idet avgjørelsene ikke må bygge på de nevnte kompetansegrunnlag.

Avtaler som staten eller kommunene inngår, kan likevel ha sterkere eller svakere elementer av myndighetsutøvelse i seg.

Offentlig service virksomhet/tjenesteyting, når er det myndighetsutøvelse?

Rettsstillingen er her usikker. Det varierer mellom de ulike sektorene i hvor stor grad forvaltningsloven har klart å få innpass.

Innen helsesektoren treffes det en rekke avgjørelser, som etter definisjonen i fvl. skulle regnes som enkeltvedtak, men hvor dette syn ikke har fått gjennomslag pga. motstand fra sterke profesjoner.

Innen undervisnings‑ og sosialsektoren har forvaltningsloven i større grad fått innpass og en rekke avgjørelser innen disse sektorene har fått status som enkeltvedtak

Typisk offentlig myndighetsutøvelse:

1. Ensidige påbud, forbud, tillatelser, fritagelser. 2. Disponering over offentlige midler:

a) fordeling av økonomiske støttetiltak, som trygd, sosialhjelp, bostøtte, regnes som enkeltvedtak.

b) tildeling av lån. Lånevilkårene kan være avgjørende. Innebærer lånet et element av støtte? Er det lavere rente, dårligere sikkerhet enn ellers i markedet?

3. Fordeling av tjenester/ytelser; fordeling av knapphetsgoder og subsidierte tjenester inneholder sterke elementer av myndighetsutøvelse.

Også et privat rettssubjekt kan utøve offentlig myndighet dersom det er tildelt myndighet til å treffe vedtak på vegne av staten eller kommunen, jfr. fvl. § 1.

Avgjørelser av offentlige myndigheter, som treffes utenfor det som regnes som utøvelse av offentlig myndighet, tilhører da gruppen "andre individuelle avgjørelser."

bestemte personer

Kriteriet får betydning for skillet mellom enkeltvedtak og forskrift. Dersom den eller de vedtaket retter seg mot er individualisert, vil det som utgangspunkt være et enkeltvedtak, selv om antallet det gjelder er svært mange. Eks. grunneiere som blir berørt av en reguleringsplan.

Hvis vedtaket er gitt en generell form, men i praksis bare gjelder noen få, kan man etter forholdene komme til at det likevel må være et enkeltvedtak, og at de få som blir

berørte må få de rettigheter som fvl. kap IV‑VI gir partene.

Betydningen av skillet mellom enkeltvedtak og andre individuelle avgjørelser.

Denne delen kan gjøres forholdsvis kort.

I denne delen av oppgaven kan man med fordel nevne eksempler på typen andre individuelle avgjørelser, selv om dette implisitt fremgår av første del av oppgaven.

Bestemmelsene i kap. IV‑VI får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jfr. § 3. Dvs. at de viktigste partsrettighetene, som rett til forhåndsvarsel, underretning, dokumentinnsyn, begrunnelse og klage bare gjelder når det treffes enkeltvedtak. Forvaltningsloven er en minimumslov og tilsvarende rettigheter kan gis også i forhold til andre individuelle avgjørelser, men partene kan ikke kreve det. Mht. dokumentinnsynsretten kan offentlighetsloven til en viss grad sikre innsynsrett når det treffes andre individuelle avgjørelser, men rettighetene etter fvl. er videre.

Hvorfor foretar fvl. denne inndelingen? Kunne ikke hele forvaltningsloven gjelde for all forvaltningsvirksomhet?

oppfyllelse av partsrettighetene kan være tids‑ og arbeidskrevende. Arbeismessige‑ og effektivitetshensyn tilsier at man begrenser partsrettighetene til de situasjoner hvor det er mest behov for dem ut fra en rettssikkerhetsvurdering.

Ut fra denne betraktning er også avgjørelser som nevnt i fvl. § 2,2. og 3. ledd definert som enkeltvedtak. Fvl. § 3,2.ledd gjør likevel unntak fra begrunnelsesplikten og klageretten i ansettelsessaker.

4. om besvarelsene og bedømmelsen.

Poenget med oppgaven er å se om kandidatene har forstått noe av skillet mellom enkeltvedtak og andre individuelle avgjørelser. For å finne ut hva som er enkeltvedtak og hva som er andre individuelle avgjørelser, må man foreta en skikkelig gjennomgang av de begrepene som inngår i enkeltvedtaksdefinisjonen.

Om besvarelsene.

Jeg har foretatt en rask gjennomgang av 21 besvarelser.

Noen kandidater innleder med å skrive om bakgrunnen for forvaltningslovens tilblivelse, forvaltningslovens virkeområde, hva som regnes som et forvaltningsorgan, hvilke organer som faller utenfor forvaltningslovens virkeområde, hvilke type virksomhet forvaltningen kan drive med og skillet mellom offentlig myndighetsutØvelse og virksomhet som er utslag av privat autonomi.

En del av dette kan være relevant og akseptabelt. Men en del av disse forhold kan og bør trekkes direkte inn i besvarelsen og der settes inn i sin rette sammenheng. Lange innledninger går ofte på bekostning av besvarelsenes øvrige innhold.

Samtlige kandidater finner fram til definisjonen av enkeltvedtak i fvl. § 2 a jfr. b. Men mange får svært lite ut av definisjonen utover det å referere lovteksten. I stedet gir de en grundig og til dels detaljert gjennomgang av reglene i fvl. kap IV‑VI. Redegjørelsene kan forsåvidt være gode, men kan neppe godtas som en løsning av oppgaven.

Bare et fåtall ser skillet mellom utøvelse av offentlig myndighet og det at offentlige myndigheter treffer avgjørelse. Dette er en grov mangel ved besvarelsene, i det mye av oppgaven nettopp går ut på skille ut avgjørelser som treffes av offentlige myndigheter, men uten at det finner sted offentlig myndighetsutøvelse.

Noen nevner forskrifter som eksempel på andre individuelle avgjørelser. Noen skriver at fvl. kap. II og III bare får anvendelse ved andre individuelle avgjørelser enn enkeltvedtak. Begge deler tyder på grunnleggende mangler i forståelsen.

Avgjørelser som nevt i fvl. § 2, 2. og 3. ledd nevnes av mange som eksempler på typiske enkeltvedtak. Få/ingen ser at disse avgjørelsene faller utenfor definisjonen av enkeltvedtak, og at de bare er enkeltvedtak fordi de uttrykkelig er gitt slik status.

om bedømmelsen.

Oppgaven gir gode muligheter for å skille ut de beste kandidatene. De som klarer å redegjøre for de ulike begrepene og si noe fornuftig om betydningen av å skille mellom enkeltvedtak og andre individuelle avgjørelser, må være sikret lauden.

Det vanskeligste er å bedømme den store gruppen som får litt ut av fvl. § 2 a og b, og nevner noe om rettssikkerhet, men bruker det meste av besvarelsen til å gjennomgå fvl. kap. IV‑VI og da i stor grad refererer lovteksten. Jeg er kommet til at disse bør få bestått. Hvor den enkelte skal plasseres på haud‑skalaen, må avhenge av hvor brukbar redegjørelsen for skillet mellom enkeltvedtak og andre individuelle avgjørelser er.

Besvarelser som mangler begrepsdefinisjon utover en gjengivelse av forvaltningsloven § 2 a,jfr. b, hvor det ikke eller bare i liten grad, framgår hvilke type avgjørelsr som faller utenfor enkeltvedtaksdefinisjonen, og hvor betydningen av skillet er uklart, må bedømmes til Ikke bestått.

Enkelte feil og misforståelser i besvarelsene må kunne godtas, dersom helhetsinntrykket ellers er bra.

Jeg mottar gjerne synspunkter på hvordan besvarelsene bør bedømmes.

Tromsø 1. juni 1992.