"Krav til materiell kompetanse ved utøving av avgjerdsmakt i
forvaltninga"
1. Avgrensingsspørsmål.
Litteratur
Emnet for oppgåva er
"krav til materiell kompetanse ved utøving av avgjerdsmakt i forvaltninga". Kjerna i dette vil vera
legalitetsprinsippet og lex superior‑prinsippet i forvaltningsretten, med
klar hovudvekt på det første. I den tilrådde litteraturen er spørsmåla knytt
til dette først og fremst handsama i Frihagen, Forvaltningsrett I (3.
utg. 1991) kap. 4 og 5 (s.
107‑159). Emnet er godt dekka. Kandidatane vil og kunna henta relevant
stoff frå rettskjeldelæra, både når det gjeld den generelle metodeforståinga og
dei særlege rettskjeldespørsmåla som reiser seg i tilknyting til legalitetsprinsippet,
sjå m.a. kap. 4. VI kap. 5 IV, kap. 9 og kap. 13 i Eckhoff,
Rettskildelære (3. utg
1993). I tilleggslitteraturen er legalitetsprinsippetomta1t i Eckhoff,
Forvaltningsrett (5. utg. ved Eivind Smith, 1994), særleg kap. 7, men til dels
også m.a. i kap. 9, 12 og 15.
Det sentrale i oppgåva er heimelsproblematikken
innanfor forvaltningsretten, men det kan by på problem å dra den nærare grensa
for emnet. Erfaringar frå sensuren tyder også på at ein del kandidatar har hatt
problem med dette.
På den eine sida må det vera klart at spørsmål om
prosessuell og personell kompetanse fell utanfor. På den andre sida er det
ikkje utan vidare gitt kva som ligg i omgrepet "materiell
kompetanse". Frihagen brukar ikkje dette omgrepet, og det kan vera noko av
grunnen til at ikkje heilt få kandidatar har valt ei vidare avgrensing enn
legalitetsprinsippet og lex superior‑prinsippet.
Det er då heller ikkje heilt opplagt at t.d. læra om
grensene for det frie skjønnet fell utanfor oppgåva. Denne læra kan sjåast som
eit tilbygg til legalitetsprinsippet m.a. fordi formålet er å hindra
maktmisbruk og overgrep der heimelsgrunnlaget til forvaltninga opnar for
skjønnsutøving i større eller mindre grad. Slik sett vil den ulovfesta
maktmisbrukslæra setja grenser for den materielle kompetansen som forvaltninga
er tildelt ved lov. Det kan særleg vera grunn til å seia noko om
"forholdsmessighetsprinsippet", sidan dette refererer seg til det
materielle innhaldet i vedtaket. Prinsippet har såleis nær samanheng med karavet
til materiell kompetanse. Kandidatar som skriv om dette prinsippet bør difor få
utteljing ‑ då særleg dersom kandidaten har gjort eit medvite val på
grunnlag av at prinsippet refererer seg til rekkevidda av den materielle
kompetansen.
Dei kandidatane som drøftar
"forholdsmessighetsprinsippet", drøftar gjerne også
"likskapsprinsippet" med tilvising til at også dette stiller krav til
innhaldet i vedtaket. Det kan nok diskuterast om dette prinsippet rekk særleg
lenger enn til å stilla krav til grunngjevinga for vedtaket, men det er etter
mitt syn ikkje uforsvarleg å leggja til grunn at prinsippet set grenser for den
materielle kompetansen. (Eckhoff, Forvaltningsrett s. 571, gir støtte for
dette.) Kandidatar som omtalar likskapsprinsippet med ei slik grunngjeving bør
i alle høve ikkje trekkjast for det. Ei medviten avgrensing mot den delen av
maktmisbrukslæra som gjeld utanforliggjande omsyn må snarare vera eit pluss.
Meir tvilsamt er spørsmålet om korleis ein skal
vurdera kandidatar som i tillegg til dette skriv om utanforliggjande omsyn. Ein
del kandidatar gjer dette. I utgangspunktet vil eg seia at dette fell utanfor
oppgåva sidan det her er tale om reglar som stiller krav til sakleg
grunngjeving, ikkje krav til sjølve innhaldet i vedtaket. Reglane har mao. meir
prosessuell karakter (jf. Eckhoff, Forvaltningsrett s. 571‑72, som
karakteriserer utanforliggjande omsyn som "tilblivelsesmangler"). På
bakgrunn av at dette ikkje
går så klart fram av den tilrådde litteraruren (Frihagen), og det faktum at
maktmisbrukslæra tidlegare var forankra i ei tolking av kompetanselova, bør ei
slik avgrensing i utgangspunktet ikkje reknast som uforsvarleg. Føresetnaden må
då vera at ein
også skriv noko om kravet til materiell heimel.
Frihagen gjer også merksam på at dei kapitla som følgjer
etter dei to kapitla om legalitesprinsippet, langt på veg vil stå som utdjuping
av spesielle sider ved prinsippet (Frihagen I s. 110). Lærene om instruksar,
det frie skjønnet, vilkår og om avtalar vil såleis kunna trekkjast inn i
framstillinga så langt det kan kasta lys over heimelsproblematikken.
På denne bakgrunen bør ein akseptera eit visst
slingringsmonn når det gjeld avgrensinga av oppgåva, utan at det får
konsekvensar for karaktersetjinga. Mi erfaring så langt er likevel at
kandidatar som vel ei vid avgrensing, gjerne kjem dårlegare ut enn dei som har
haldt seg til det mest sentrale. Dette ikkje fordi den vide avgrensinga i seg
sjølv har ført til trekk, men fordi ei framstilling bade av
legalitetsprinsippet (og lex superior) og læra om det frie skjønnet, gjerne
medfører at framstillinga blir meir overflatisk. Tida set då grenser for kor
mykje ein rekk å skriva om det sentrale.
Ein annan grunn til at ein må akseptera ulike
avgrensingar og vinklingsmåtar, er at Frihagen og Eckhoff nærmar seg problemet
på kvar sin måte. Frihagen tek utgangspunkt i den tradisjonelle læra om at
"inngrep i borgernes rettssfære" krev heimel i lov. Sentrale spørsmål
blir då kva som utgjer slike inngrep og om eksisterande lovheimlar strekk til
for å gjera slike inngrep. Spørsmålet om det finns andre grunnlag enn lov blir
under denne synsvinkelen ikkje sett så klart i framgrunnen som hos Eckhoff,
sjølv om også Frihagen legg stor vekt på dette.
Medan Frihagep kan seiast å nærma seg problemet frå
innsida, har Eckhoff valt eit motsett perspektiv. Eckhoff skiljer mellom
kompetanseutøving (stifting av rettar og plikter) og faktiske handlingar (t.d.
bruk av tvang). Når det gjeld kompetanseutøvinga, er hans utgangspunkt at alle,
både privatpersonar og offentlege organ, må ha "kompetanse for å treffe
rettslig bindende beslutninger". "Lov" er berre eitt av fleire
kompetansegrunnlag. Legalitetsprinsippet blir under denne synsvinkelen
formulert som eit krav om lovheimel der anna kompetansegrunnlag manglar
(Eckhoff, Forvaltningsrett s. 138). Den tradisjonelle inngrepslæra kjem då meir
i bakgrunnen. Identifikasjon av ulike kompetansegrunnlag står difor sentralt i
framstillinga til Eckhoff. Når det gjeld faktiske handlingar, reiser Eckhoff
ikkje spørsmålet om den enkelte handling er eit "inngrep", men om
handlinga er lovleg. Er handlinga ulovleg, må det skaffast lovheimel for at
forvaltninga skal kunna gjennomføra ho. Dette ser Eckhoff altså som eit utslag
av lex superior‑prinsippet (Eckhoff, Forvaltningsrett s. 152).
Trass i at dei to forfattarane nærmar seg problemet
frå kvar sin kant, er realiteten i innhaldet i hovudsak den same. Det må m.a.
understrekast at også Frihagen legg stor vekt på å drøfta alternative
heimelsgrunnlag, og då tildels meir detaljert enn i den meir kortfatta framstillinga
hos Eckhoff (sjå Frihagen I, kap. 4 punkt 4.2 s. 117‑121, kap. 5 punkt
5.1, 5.3 og 5.4). Skilnadene er mao. helst eit utslag av ulike syn på kva som
er den mest ryddige og oversiktlege måten å drøfta problemstillingane på.
Kandidatane må i høve til dette sjølvsagt stå fritt til å avgjera kva vinkling
dei finn mest tenleg for si framstilling. Om disposisjonen i det følgjande
kanskje ligg nærast framstillinga til Frihagen, er det altså ikkje meint som
eit uttrykk for kva som er den "beste" måten å strukturera stoffet
på. På den andre sida er framstillinga her meint å gje eit oversyn over kva
spørsmål kandidatane bør ta opp, uavhengig av kva vinkling som er valt.
Eg har ikkje brukt plass på reglane om rekkevidda av
det frie skjønnet, sjølv om noko av dette har relevans for oppgåva. Dette fordi
det ville føra for langt å gå inn på alle dei spørsmåla dei ulike kandidatane
tek opp ut over det oppgåva først og fremst spør etter. Ein må altså ikkje
forstå rettleiinga slik at spørsmål som ikkje er omtalte her, ikkje har nokon
relevans.
2. Det
rettslege grunnlaget for kravet om lovheimel
Kravet
om lovheimel kan for det første følgja direkte av grunnlova. Døme på
dette er §§ 50, 51, 55, 60, 65, 96 og 99. Det er ikkje nokon grunn til å gå
nærare inn på desse føresegnene. Enkelte kandidatar samanliknar
legalitetsprinsippet innanfor strafferetten med det tilsvarande prinsippet i
forvaltningsretten, noko som innan visse grenser er fornuftig. Men kandidatar
som skriv mykje om § 96 for å kompensera for manglande kunnskapar i
forvaltningsrett, kan ikkje få utteljing for det.
For det andre krevst det lovheimel dersom eit
forvaltningsvedtak eller ei faktisk handling elles ville strida mot lov. Dette
følgjer av lex superior‑prinsippet. Ein konsekvens av dette prinsippet er
at forvaltninga ikkje kan dispensera frå lova utan særskilt heimel
(derogasjonsklausul). Noko om dette prinsippet bør vera med, men ei meir
utførleg drøfting av lex superior som tolkingsprinsipp slik vi kjenner det frå
rettskjeldelæra, vil falla utanfor oppgåva. Dei fleste kandidatane nøyer seg
med ein kortfatta presentasjon av innhaldet i prinsippet. Andre drøftar nærare
tilhøvet mellom legalitetsprinsippet og lex‑superior prinsippet, og det
er sjølvsagt eit pluss.
For det tredje kan lovskravet følgja av
legalitetsprinsippet. Tradisjonelt har ein utleia dette prinsippet av
samanhengen mellom § 75 a og §§ 76‑79, då formulert som eit krav om at
ein berre kan vedta forskrifter "av lovs innhold" i lovs form, sjå
nærare Andenæs, Statsforfatningen i Norge (7. utg. 1990) s. 210‑211. Det
har vore diskutert om ein kan trekkja så mykje ut av dei nemnte føresegnene,
men det er i alle høve semje om at prinsippet er fastslått som konstitusjonell
sedvanerett (Frihagen I s. 115 og 116‑17). Problemstillingar knytt til dette
prinsippet bør utgjera hovudtyngda i oppgåvesvaret.
3. Bakgrunn og grunngjeving for
heimelskravet
Kravet om lovheimel som grunnlag for utøving av
forvaltningsmakt er historisk sett ein reaksjon mot eineveldet, der
lovgjevande, utøvande og dømmande makt var samla på ei hand. Både lex superior‑prinsippet
og legalitetsprinsippet har såleis nær samanheng med maktfordelingsprinsippet
som grunnlova byggjer på. For det første bind lovgjevarmakta forvaltninga ved
sine vedtak, ved at eit forvaltningsvedtak har lågare rang enn lovvedtak. For
det andre har Stortinget som hovudregel einekompetanse til å gje reglar om når
forvaltninga kan gjera inngrep retta mot borgarane. Enkelte kandidatar nemner
at relevansen til maktfordelingsprinsippet er svekka innanfor eit
parlamentarisk system, noko som er eit vesentleg poeng i denne samanhengen.
Kandidatane bør ikkje to dei nemnte prinsippa for
gitt, men seia noko om grunngjevinga for dei. Tanken om at borgarane skal kunna
forutsjå si rettstilling og kunna innretta seg etter gjeldande lover står
sentralt. Prinsippa er og eit bidrag til å hindra vilkårleg maktbruk frå
forvaltninga si side. Til dette kjem demokratiomsynet; at Stortinget som
direkte folkevalt organ får det avgjerande ordet når det gjeld spørsmål som har
mykje å seia for samfunnet og for enkeltpersonar. Kritiske kandidatar vil i
denne samanhengen reisa spørsmålet om kor sterk den demokratiske kontrollen i
realiteten er, sett på bukgrunn av at det typisk er regjeringa som utformar
lovframlegga, og i regelen får gjennomslag for sine inngrepsheimlar. I denne
samanhengen kan ein på den andre sida trekkja fram at regjeringa på førehand
gjerne vil ha vurdert siansane for å få lovframlegg vedtekne, og at sjølve
lovgjevingsprosessen både i forvaltninga og i Stortinget gir ein viss garanti
for at nye inngrepsheimlar vert vel gjennomtenke. Dessutan er det eit moment at
opposisjonen på denne måten får eit høve til å seia sitt.
Utgreiinga om dei reelle omsyna treng ikkje vera
omfattande, men ein kandidat som held godt nivå vil gjerne også trekkja desse
omsyna meir konkret inn i drøftinga av dei enkelte spørsmåla knytt til
rekkevidda av legalitetsprinsippet. Demokratiomsynet og innrettingsomsynet vil
t.d. ha ulik vekt etter kor inngripande vedtak eller tiltak det er tale om.
Dessutan må andre rettskjeldefaktorar trekkjast inn i drøftinga av dei enkelte
spørsmåla.
4. Legalitetsprinsippet som tolkingsprinsipp
I praksis vil spørsmålet ofte vera om allereie
eksisterande lovheimlar strekk til som grunnlag for eit tiltak frå forvaltninga
si side. Dette er eit spørsmål om korleis lovreglane skal tolkast.
Hovudspørsmålet i vår samanheng blir kva vekt eller gjennomslagskraft
legalitetsprinsippet har som tolkingsmoment i høve til andre
rettskjeldefaktorar. Med andre ord er dette eit spørsmål om kor klar heimel som
krevst, eller kor stor vekt ordlyden har som rettskjeldefaktor på området til
legalitetsprinsippet.
Demokratiomsynet og innrettingsomsynet tilseier at
kravet om klarleik er sterkast der det er tale om meir byrdefulle inngrep.
Mange kandidatar er inne på dette. Ein del av dei betre kandidatane drøftar
nærare kva dette har å seia for vekta av ordlyden i høve til andre
rettskjeldefaktorar. Det er eit stort pluss. Ein del kandidatar viser gjeme til
ein eller fleire av desse dommane: Iversen‑saka i Rt. 1961 s. 1350,
Råfisklov‑saka i Rt 1975. s. 931, Starboard‑saka i Rt. 1989 s.
1026, Forsyningslov‑dommen i Rt. 1957 s. 404 og Komforretningsdommen i
Rt. 1964 s. 534. Referat/kommentar av ein eller to dommar er oftast
tilstrekkeleg til å få fram dei rettskjeldemessige poenga.
I Iversen‑saka var det spørsmål om ein tannlege
utdanna i Tyskland, men med norsk tilleggseksamen og autorisasjon, kunne
påleggjast pliktteneste i Nordland i medhald av ei mellombels beordringslov.
Ordlyden ("bestått eksamen her i riket eller fått utenlandsk
tannlegeeksamen godkjent med samme virkning") peikte klart nok i retning
av at ein kunne gjera dette, men to av rettens medlemmer ville likevel, på
grunnlag av uttalar i forarbeida og reelle omsyn, leggja til grunn at lova
ikkje gav tilstrekkeleg heimel. Fleirtalet kom til motsett resultat og la
avgjerande vekt på at plikta ikke var så byrdefull, i og med at vedkommande
ville få god løn under tenesta.
I rettspraksis er det ofte gitt uttrykk for at
legalitetsprinsippet inneheld eit krav om at lovheimelen alltid må vera klar og
utvetydig ved inngrep i private rettar, sjå Frihagen I s. 126‑27 der m.a.
dommen i Rt. 1964 s. 534 om Statens Kornforretning er omtalt.
Etter lov av 23. februar 1951 har staten einerett til
innføring og kjøp frå norske produsentar av kraftfor. Monopolet høyrer under
Statens Kornforretning, som har gitt reglar om engrosomsetninga i form av
avtalar mellom Kornforretninga og engrosforhandlarane. Reglane stilte m.a.
vilkår om minste årsomsetning, lagerplass, forblandingsanlegg, normallager og
minste kvantum ved levering. Fleirtalet i Høgsterett kom til at
kraftformonopolet ikke utan klar lovhjemmel kunne stilla vilkår som kunne føra
til utsjaltning av tidligare grossistar.
Omsyna bak legalitetsprinsippet har altså stor
gjennomslagskraft der det er tale om tyngjande inngrep. Dette skulle tilseia at
andre rettskjelder som t.d. uttalar i forarbeida vil ha lita vekt. Høgsteretts
føresetnad om at heimelen må vera "klar" talar då også mot at ein kan
fylla ut eller tolka ordlyden i lova utvidande for på den måten å tøya
inngrepsheimlar. Det er likevel tvilsamt om kravet er så strengt. Til dømes
finns det uttalar i den nemnte kraftfordommen som kan tala for at utfallet
kunne blitt eit anna dersom forarbeida hadde gitt klare haldepunkt for at det
skulle vera høve til å sjalta ut igangverande engrosforretningar av
rasjonaliseringsomsyn:
"I det hele skulle man
vente at om det hadde vært meningen av rasjonaliseringshensyn å gi
administrative myndigheter adgang til gjennom generelle regler å sjalte ut
igangværende engrosforretninger, måtte det vært drøftet i lovens forarbeider
slik at lovgivningsmyndighetene hadde hatt dette klart for seg og fikk
anledning til å uttale seg om hvilke retningslinjer som i tilfelle burde
følges. I stedet følger det etter min mening av lovforarbeidene at
administrative myndigheter ikke skal ha slik adgang." (Rt. s. 543‑44.)
Det kan i denne samanhengen også visast til at det
heller ikkje på strafferettens område vert stilt eit absolutt krav om at
heimelen er klar etter ordlyden, trass i at det her er tale om særleg tyngjande
inngrep overfor privatpersonar. Sjå t.d. passbåtdommen (Rt. 1973 s. 433) og
annan rettspraksis frå strafferettens område som er referert i Eckhoff,
Rettskildelære s. 108‑110.
Lovmotiv, formålssynsmåtar og andre
rettskjeldefaktorar vil ha vekt ved tolkinga, slik at ordlyden åleine ikkje
utan vidare er avgjerande. Til dømes har forvaltningspraksis vore tillagt vekt
i tilfelle der spørsmålet har vore om forvaltninga hadde kompetanse til å gjera
inngrep i private interesser. Forsyningslov‑dommen i Rt. 1957 s. 404 er
døme på dette (omtalt i Eckhoff, Rettskildelære s. 201‑202 og i Frihagen
I s. 118).
Forsyningslova av 1917 (no oppheva) heimla at Kongen
"for at sikre og ordne landets forsyning" med ei rekkje opprekna
varer, kunne laga forskrifter m.a. om "bearbeidelse, omsætning, forbruk og
anden benyttelse av varene". Det var gitt forskrifter om regulering av
byggjeverksemd med heimel i denne. Spørsmålet i saka var om den gjeldande
reguleringa hadde heimel, sidan det ikkje var knapt om byggjevarer då saka kom
opp. Forvaltninga argumenterte med at ein ved å avgrensa byggjeverksemda kunne
frigjera arbeidskraft og dermed auka eksporten og valutasituasjonen. I sin tur
ville dette kunna auka forsyningane av dei varene det framleis var knapt om.
Dette harmonerte ikkje så godt med ordlyden, og heller ikkje med forarbeida som
uttrykte skepsis til vide fullmakter og som forutsette at dei berre ville bli
nytta når det var absolutt nødvendig. Høgsterett kom likevel til at
forskriftene hadde tilstrekkeleg heimel. I grunngjevinga viste ein til
langvarig forvaltningspraksis og til at Stortinget ikkje hadde kritisert
praksisen i samband med dei lovendringane som hadde vore gj ort.
Utgangspunktet vil likevel vera at ordlyden og
legalitetsprinsippet vil ha stor vekt ved tolking av kompetansegrunnlag der det
er tale om tyngjande ::ingrep, og særleg der det er tale om forvaltningsinngrep
som har preg av straff, sjå Frihagen I s 127 med tilvising til Rt. 1975 s. 931.
Omsynet til at den enkelte skal kunna innretta seg og forutsjå si rettstilling,
tilseier også at omsynet til klar heimel veg tungt der det er tale om uvanlege
eller uventa inngrep. Sjå elles Eckhoff, Forvaltningsrett s 157‑64 om
tolking av kompetanseføresegner.
Det er svært få kandidatar som går særleg grundig inn
på spørsmålet om kva legalitetsprinsippet har å seia som rettskjeldeprinsipp.
Dette bør vel heller ikkje vera nødvendig for å oppnå ein god karakter, dersom
oppgåvesvaret elles held godt nivå. Spørsmålet er ikkje via så stor plass i
læreboka. Enkelte kandidatar drøftar tolkingsspørsmålet, men utan å få fram det
rettskjeldemessige poenget at legalitetsprinsippet tilseier at ordlyden er
særleg tungtvegande i høve til andre rettskjeldfaktorar. Kandidatar som skriv
generell og enkel rettkjeldelære, t.d. om at ein ved tolkinga må leggja vekt på
ulike rettskjeldefaktorar, bør få lita utteljing.
5. Inngrep som krev heimel i lov ‑
enkelte utgangspunkt
Etter den tradisjonelle læra er det eit
grunnleggjande spørsmål om kva som er eit "inngrep" som krev heimel i
lov. Dette er vel mindre sentralt enn spørsmålet om rekkevidda av alternative
kompetansegrunnlag, men mange kandidatar skriv også noko om dette. Kandidatane nøyer
seg gjerne med ei nokså enkel opprekning av typetilfelle som i utgangspunktet
krev heimel i lov. Mitt hovudinntrykk er at det er få som svingar seg opp til
dei store høgder ved drøftinga av dette spørsmålet. Det er vel heller ikkje så
lett å få så mykje ut av dette. Ei enkel framstilling på dette punktet bør
difor ikkje føra til særleg trekk. Eg nøyer meg her med å visa til dei
typetilfella som er drøfta i Frihagen I s. 140 til 147 (m.a. fengsling,
innesperring, straffeskatt, forbod, påbod og pålegg). Det er også fullt
forsvarleg å utelata dette punktet, jf. Eckhoffs tilnærmingsmåte.
6. Andre
kompetansegrunnlag som alternativ til lov
Som nemnt står drøftinga av alternative
kompetansegrunnlag sentralt i framstillinga hos Eckhoff. Men også Frihagen har
ei utførleg framstilling om alternative kompetansegrunnlag (som nemnt ovanfor:
Frihagen I, kap. 4 punkt 4.2 s. 117‑121, kap. 5 punkt 5.1, 5.3 og 5.4).
Ein må difor krevja at også kandidatane tek opp dette spørsmålet.
Ei uttømmande drøfting av alle dei grunnlaga som er
nemnt lærebøkene skal sjølvsagt ikkje vera nødvendig for å oppnå ein god
karakter. Ved sensuren bør ein leggja større vekt på kandidatanes
problemfortåing og grep på dei rettskjeldemessige poenga i tilkyting til
drøftinga av dei kompetansegrunnlaga den enkelte kandidat tek opp. Ei rein
opplisting av ulike kompetansegrunnlag bør gi lita utteljing. Evna til å få
fram gjennomslagskrafta til legalitetsprinsippet og omsyna bak dette,
relevansen av arten og graden av inngrep og andre omsyn som gjer seg gjeldande,
bør derimot ha mykje å seia for vurderinga. Dei beste kandidatane drøftar
gjerne meir nyansert rekkevidda av kvart enkelt grunnlag, der grensene blir
illustrert med kasuistikk.
6.1 Sedvanerett
Som vist ovanfor er det dekning i rettspraksis for å
leggja vekt på forvaltningspraksis som rettskjeldefaktor ved tolking av
eksisterande lovgrunnlag for kompetanse. Spørsmålet her er om ein kan gå eit
steg lenger ‑ om forvaltningspraksis kan vera eit sjølvstendig
kompetansegrunnlag alternativt til lov. Dette er eit spørsmål om
forvaltningsmessig sedvanerett kan gi grunnlag for inngrep overfor private.
Utgangspunktet etter legalitetsprinsippet er at
inngrep krev heimel i formell lov. Dette tilseier at sedvanerett ikkje er nok.
Mange kandidatar kjenner til snøryddingsdommane i Rt. 1922 s. 494 og Rt. 1962
s. 524, som er skuleeksempla på at dette ikkje er ein regel utan unntak. Her
vart "hevdvunnen rettsoppfatning" rekna som tilstrekkeleg grunnlag
for at politivedtekter kunne gje gårdeigarar pålegg om å rydda snø frå fortaua
framfor husa sine. Dommane er referert i Frihagen I s. 117‑18 og i
Eckhoff, Rettskildelære s. 203. Begge forfattarane framhevar at ein ikkje kan
trekkja desse dommane for langt, og at ein normalt ikkje kan godta
forvaltningspraksis som eit sjølvstendig grunnlag for inngrep. Ikkje alle
kandidatane får dette utgangspunktet klart nok fram.
Elles nemner ein del kandidatar Alta‑saka i Rt.
1981 s. 679 (spørsmål om rekkevidda av "generalfullmakta"j, der HRKj
godtok eit ferdsleforbod som politiet hadde nedlagt på grunn av Alta‑aksjonane:
"Jeg
finner det klart at politiet som ledd i utførelsen av sin oppgave å
opprettholde ro og
orden, må ha anledning til
å utferdige ferdselsforbud, men med den reservasjon at det ikke kunne gis for
et område så stort som tilfellet her var."
Eit døme på at forvaltningspraksis ikkje vart rekna
som tilstrekkeleg er Advokat‑saka i Rt. 1936 s. 566 (HRKj), omtalt i
Eckhoff, Rettskildelære s. 203. Ein advokat hadde vore arrestert utan vedtak
frå retten, slik straffeprosesslova frå 1887 kravde. Politiet gjorde gjeldande
at det hadde danna seg "sedvane og praksis" ved Oslo politikammer for
at ein i regelen ikkje innhenta samtykke frå retten, sjølv i dei tilfella lova
kravde det. Kjæremålsutvalet godtok ikkje dette, og viste til at ein slik
praksis ikkje kunne gi politiet rett til å setja til side "en klar og grei
lovbestemmelse". Som ein ser av grunngjevinga, var det her ikkje berre
legalitetsprinsippet som gjorde seg gjeldande. Også lex superior‑prinsippet
tilseier at lova må vera avgjerande der praksis er i strid med denne.
6.2 Vilkårslæra
Den retten forvaltninga har til å knyta tyngjande
vilkår til vedtak er slått fast gjennom langvarig praksis, og det er sikker
rett at slike vilkår ikkje krev særskilt lovheimel (Eckhoff, Forvaltningsrett
s. 140 og 340, Frihagen I s. 144 og 315).
Ei nærare drøfting av læra om vilkår vil falla
utanfor ramma for oppgåva, men ein kan seia noko heilt kort om at læra gjeld på
området for det frie skjønnet, og at vilkåra som vert sette må vera i samsvar
med formålet med lova og ikkje uforholdsmessig tyngjane sett i lys av det ein
vil oppnå og eventuelle andre alternativ som kan føra til same målet. Relevante
dommar her er m.a. Rt. 1961 s. 297 (Glacier‑blue) og Rt. 1964 s. 209
(Mimi‑Halvorsen).
6.3 Omgjering av
forvaltningsvedtak
Ein annan sedvanebasert kompetanse er er den
ulovfesta retten forvaltningsorgan har til å omgjera eigne eller underordna
organs vedtak, dvs. det som i forvaltningslova § 35 siste ledd er omtalt som
"alminnelige forvaltningsrettlige regler" (Eckhoff, Forvaltningsrett
s. 140 og 520). Dette er uskrivne reglar som utvikla seg før omgjeringsreglane
i forvaltningslova vart vedtekne. Kandidatane bør ikkje gå nærare inn på
vilkåra for omgjering. Det er det også få eller ingen som gjer. Hovudpoenget i
vår samanheng er at det trass i legalitetsprinsippet gjennom praksis har
utvikla seg ein rett til å gjera inngrep i rettar som privatpersonar har fått i
kraft av eit forvaltningsvedtak. Vilkåra for omgjering etter dei ulovfesta
reglane er på den andre sida strenge. Det er berre tungtvegande allmenne omsyn
som kan vega tyngre enn enkeltindividets interesse i å innretta seg etter
forvaltningsvedtak overfor vedkommande.
6.4 Nødrett
og nødverge
Nødretten og nødvergeretten er som kjent lovfesta i
strafferetten, men kan også reknast som eit sedvanebasert kompetansegrunnlag i
forvaltningsretten (Eckhoff, Forvaltningsrett s. 140, Frihagen I s. 119).
Kandidatane vil her kunna trekkja vekslar på det dei har lært i helse‑ og
sosialretten om i kva utstrekning desse prinsippa kan gje grunnlag for bruk av
tvang i sosialtenesta (sjå nærare Kjønstad, Bernt, Kjellevold og Hove, Sosial
trygghet og rettssikkerhet s. 163‑64). Elles nemner enkelte kandidatar
Brislingkvote‑dommen i Rt. 1934 s. 444, som er rekna som eit eksempel på
at HR har godteke nødrettsbasert kompetanse.
6.5 Avtale og samtykke
Eit tiltak frå det offentlege kan vera heimla i
avtale med eller einsidig samtykke frå den private parten. Spørsmålet om i kva
utstrekning avtale eller samtykke kan komma i staden for lovheimel, er sentralt
og dekninga på dette punktet er god i den tilrådde litteraturen (Frihagen I s.
133‑39; meir kortfatta Eckhoff, Forvaltningsrett s. 149‑50 og til
dels s. 285‑95). Ein må difor kunna venta at dei fleste kandidatane har
noko med om dette.
Det sentrale er å få fram at det er grenser for i kva
utstrekning avtale eller samtykke kan erstatta lov. Ein må her skilja mellom
ulike livsområde, og ikkje minst må ein skilja mellom inngrep av ulik art og
grad.
Det grunnleggjande er sjølvsagt at avtalen eller
samtykket er gyldig som viljesutsegn. Dette følgjer av allminnelege
avtalerettslege reglar, og ei nærare drøfting av kva som skal til høyrer ikkje
heime i vår samanheng. Men det kan vera naturleg å seia noko om spørsmål som
kan seiast å vera typiske for avtalar inngått med det offentlege, t.d. kva
konsekvensar det kan ha om den private parten trur at "avtalen" eller
"samtykket" berre er ei stadfesting av det vedkommande i alle høve
var plikta til å finna seg i. Er den private parten i villfaring om kva rettar
han eller ho har overfor det offentlege, vil avtalen kunna vera ugyldig etter
læra om brestande føresetnader. (Sjå elles Frihagen I s. 134‑35.) vidare
må ein skilja etter kva private interesser det er tale om å gjera inngrep i.
Når det gjeld forretningsinteresser og andre reint økonomiske interesser,
skulle det i utgangspunktet ikkje vera nokon grunn til å skilja mellom tilfelle
der andre privatpersonar er avtalepart og tilfelle der forvaltninga er det. Ein
må t.d. stå like fritt til å avhenda eigedom til det offentlege som til
private. Frihagen nemner også at ein må kunna godta eit oreigningsvederlag som
er mindre enn det ein har krav på etter lova. Vidare nemner han at borgaren vil
kunna samtykka til å betala avgift, til å godta minneleg oppgjer i ein tvist og
til at eit vedtak vert omgjort. (Sjå Frihagen I s. 138‑39, der Rt. 1931
s. 241 om Kristiania Sporveisselskap også er omtalt.)
Mange kandidatar nemner
Mimi‑Halvorsen‑dommen i Rt. 1964 s. 209 som døme på at samtykke kan
gje grunnlag for å stilla vilkår der heimelen for dette elles ville vera
tvilsam.
Når det gjeld råderetten
over lekam og fridom er utgangspunktet det motsette. Rett nok kan ein i ein
viss forstand binda fridomen gjennom t.d ei arbeidskontrakt, og ein kan
samtykka til medisinske inngrep. Men elles er hovudregelen at lekam og fridom
er "uavhendelege" rettsgode;:. Ein kan t.d. ikkje samtykka til
innesperring eller tvangsbehandling utan særskilt lovheimel. Sosialtenestelova
(lov nr. 81 1991) § 6‑3 er døme på ein slik heimel. Etter denne regelen
kan ein rusmiddelmisbrukar samtykka til at han eller ho kan haldast tilbake i
opptil tre veker. Skal opphaldet vara lenger, har vedkommande ein
"oppseiingsfrist" på tre veker. Inlegginga skjer altså frivillig, men
ikkje utskrivinga.
Ei anna side ved kompetansegrunnlaget avtale, er spørsmålet om kor fritt forvaltninga står som kontraktspart. Dette er eit spørsmål om kva verkemidlar det offentlege kan nytta for å oppnå ein avtale eller eit samtykke. Ein kan t.d. spørja om forvaltninga utan særskilt lovheimel kan bruka skjønnsmessig vedtakskompetanse som "salsvare", bytemiddel eller pressmiddel overfor private. Dette fører oss over i læra om det offentleges avtalekompetanse, vilkårslæra og læra om utanforliggjande omsyn. Ein bør vel ikkje følgja denne tråden for langt, sjølv om koplinga til heimelsproblematikken er klar nok. Her vil eg nøya meg med å visa til Tjøme‑dommen i RG 1969 s. 325 som illustrasjon. Kommunen hadde her gitt dispensasjon frå dågjeldande strandlov til bygging av motell mot at kommunen fekk kjøpa resten av eigedomen til friluftsformål. Dette 1åg etter lagmannsrettens oppfatning innanfor formålet med strandlova, men det 1åg utanfor å nytta dispensasjonskompetansen som middel til å pressa prisen ned. (Dommen er omtalt i Frihagen I s. 329 og i Eckhoff, Forvaltningsrett s. 291.)
6.6 Det offentleges eigarråderett
Spørsmålet om og eventuelt i kva utstrekning
eigarråderetten kan gje utgjera eit kompetansegrunnlag som kan komma i staden
for lov, er også sentralt (sjå Frihagen I s. 152‑59, Eckhoff,
Forvaltningsrett s. 148‑49).
Det klare utgangspunktet er at det offentlege må
halda seg innanfor dei same offentlegrettslege og privatrettslege rammene for
utnytting av eigarråderetten som det privatpersonar må. Dette følgjer av lex
superior‑prinsippet. Miljølovgjevinga og grannelovgjevinga er to av mange
døme på reglar som legg band på eigarråderetten.
Meir tvilsamt er spørsmålet om det offentlege
innanfor desse rammene har same rett til utnytting av eigarråderetten som det
privatpersonar har. Ein privatperson kan t.d. krevja avgift frå andre som
ynskjer å bruka ein privat veg, og står elles temmeleg fritt til å setja
grenser for kva andre kan gjera på hans eller hennar private eigedom.
Spørsmålet
blir om forvaltninga står like fritt til å påleggja privatpersonar bører i
kraft av eigedomsretten.
Også her må ein skilja mellom ulike typetilfelle, der
det har særleg relevans kva inngrep det er tale om. Mindre inngripande
reguleringar vil såleis kunna heimlast i eigedomsretten og den råderetten som
følgjer av denne. Til dørnes må ein innan visse grenser kunna gje ordensreglar
for offentlege institusjonar. Men bruk av tvang og makt kan ikkje heimlast på
denne måten. Offentleg eigedomsrett til gate, torg o.l. kan heller ikkje
nyttast som grunnlag for å nekta demonstrasjonar eller for å krevja vegavgift
(Eckhoff, Forvaltningsrett s. 149).
6.7 Organisasjon og
sakshandsaming
Etter den tradisjonelle læra heiter det at
legalitetsprinsippet ikkje gjeld på "statens eget område" (Andenæs,
Statsforfatningen i Norge s. 211). Ein annan måte å seia dette på er at
lovheimel ikkje krevst så langt tiltaket kan heimlast i den organisasjons‑
og instruksjonskompetansen som følgjer av grunnlova § 3. Eckhoff nemner som
døme at forvaltninga kan flytta eller leggja ned offentlege kontor og
serviceverksemder, sjølv om dette kan få negative konsekvensar for
privatpersonar (Eckhoff, Forvaltningsrett s. 146). Føresetnaden er då at det
ikkje står noko lovføresegn i vegen.
Vidare kan forvaltninga regulera dei tilsette sine
rettar og plikter utan lovheimel, og eit overordna organ kan instruera eit
underordna om sakshandsamingsrutinar og gje instruksar om korleis det frie
skjønnet skal utøvast. Til dømes vil ei sakleg grunngjeven endring av praksis ikkje
krevja særskilt lovheimel, sjølv om endringa kan få store konsekvensar for
privatpersonar. (Sjå nærare Frihagen I s. 148‑52.) Ein kan på den andre
sida tenkja seg tilfelle der konsekvensane av organisatoriske omleggingar er så
store at lovheimel må krevjåst. Dette vil kunna vera tilfelle dersom eit
sjukehus legg ned mottaksavdelinga slik at akuttpasientar må avvisast, eller om
sosialkontoret held stengt fleire dagar i veka slik at klientar med akutt
hjelpebehov ikkje får den hjelpa dei har krav på etter lova. Sidan det her er
tale om å leggja . faktiske hindringar i vegen for å oppnå lovesta rettar
(sjukehuslova § 6 og sosialtenestelova § 5‑1), kan ein seia at kravet om
særskilt lovheimel følgjer av lex superior‑prinsippet.
Lovheimel v;i elles vera nødvendig der tiltaket har
direkte rettslege konsekvensar for borgarane. Til dømes er fiskerigrenser og
territorialgrenser avgjerande for mange rettshøve, og endring av desse krev
heimel. Ei rein endring av administrative grenser vil derimot normalt ikkje krevja
lovheimel, som t.d. endring av politidistrikt. Mange kandidatar nemner endring
av kommunegrenser som døme på kva som krev heimel i lov. Det kan her visast til
konsekvensane dette har for kommunen. Heimelskravet er no uttrykkeleg fastsett
i kommunelova § 3 nr. 2.
Også lex superior‑prinsippet kan leia til krav
om lovheimel for endring av administrative grenser, dersom endringa gjer at ein
endrar rekkevidden av andre lovfesta regler.
7. Nokre merknader om
karaktersetjinga
Emnet for oppgåva er sentalt i forvaltningsretten,
men må seiast å vera krevjande. Innleiingsvis (punkt 1 ovanfor) har eg sagt
noko om at ein bør ha toleranse for ulike måtar å avgrensa oppgåva på, og under
dei følgjande punkta har eg prøvt å få fram kva som er det mest sentrale. Eg vil
her utdjupa dette noko.
For å oppnå ståkarakter må ein vel krevja at
kandidaten har forstått at oppgåva dreiar seg om heimelsproblematikken i
forvaltningsretten, og at legalitetsprinsippet er det sentrale. Det at
kandidaten vel ei vid avgrensing og i tillegg omtalar t.d. grensa mellom fritt
og lovbunde skjønn og rekkevidda av det frie skjønnet, kan ikkje i seg sjølv
føra til stryk. Innanfor rimelege grenser må dei som har valt ei vid avgrensing
vurderast på eigne premissar, jf. det utsendte skrivet frå Jan Fridthjof Bernt.
Den som skriv bra om t.d. fritt skjønn, bør mao. få utteljing for det.
Eit minstekrav må likevel vera at kandidatane skriv noko om heimelsproblematikken/legalitetsprinsippet. Den som heilt har oversett dette vil normalt ikkje oppnå ståkarakter. Ein bør i alle fall ha ei god grunngjeving for å avgrensa mot dette. Mi erfaring er at det ikkje er mange som heilt unnlet å omtala heimelsspørsmålet, men nokre er det. Fleire er det som omtalar legalitetsprinsippet, og evt. lex superior‑prinsippet, men då svært summarisk. Desse vil lett komma i faresona om ikkje det dei elles skriv held eit brukbart nivå.
Helst bør vel kandidatane også kunna skilja mellom
dei to sidene ved legalitetsprinsippet ‑ spørsmålet om eksisterande
heimlar strekk til og spørsmålet om heimel er nødvendig. Men på stryk/stå‑grensa
må ein klart kunna akseptera feilskjær her. Det er etter mitt syn for strengt å
stryka den som skriv brukbart om alternative heimelsgrunnlag, utan å skriva
noko om tolking av kompetanselover. Tilsvarande kan det ikkje utan vidare føra
til stryk om kandidaten ikkje har noko med om alternative kompetansegrunnlag.
Mitt inntrykk så langt er at dei fleste legg hovudvekta på spørsmålet og når
ein krev heimel i lov. Og ein bør kunna oppnå ein god karakter sjølv om
legalitetsprinsippet som tolkingsregel ikkje er via særleg plass. Ei parallell
framstilling av dei to nemte hovudproblemstillingane kan og vera forsvarleg.
Når det gjeld tolkingssida av legalitetsprinsippet,
bør kandidatane halda seg til dei særlege spørsmåla som dette prinsippet
reiser. Det vil i hovudsak seia spørsmålet om kor stor vekt ordlyden har i høve
til andre rettskjeldefaktorar på området for legalitetsprinsippet. Det er difor
viktig at ein ikkje skriv generell rettskjeldelære, men koplar rettskjeldelæra
til det problemet oppgåva reiser. Ei viss utgliding må ein vel likevel kunna
tola, i alle fall på grensa stryk/stå.
Framstillinga av alternative rettsgrunnlag treng som
tidlegare nemnt ikkje vera uttømmande i høve til framstilling i lærebøkene. For
å få ein god karakter, er det nok at dei viktigaste er med, dersom nivået på
framstillinga elles er god. Etter mi vurdering er det mest sentrale
avtale/samtykke, organisasjons‑ og instruksjonskompetansen og
eigarråderetten.
Elles må ein i vid utstrekning akseptera at
kandidatane trekkjer inn stoff frå læra om vilkår, fritt skjønn og avtalar, så
lenge dette er knytt til hovudproblemstillinga i oppgåva. Men ei utgliding i
retning av ei "oversikt over forvaltningsretten", må klart nok få
konsekvensar for vurderinga av oppgåvesvaret. Og vert det lite eller ingenting
om det oppgåva først og fremst spør etter, vil kandidaten gjeme ikkje komma
over lista.
Eg vil til slutt understreka at m.a.
problemforståing, rettskjeldbruk og formidlingsevne i stor utstrekning vil
kunna kompensera for ei mindre heldig avgrensing av oppgåva. God forståing for
stoffet kan difor gi laud, sjølv om avgrensing av oppgåva er uheldig eller om
det sviktar noko på kasuistikken.