UNIVERSITETET I BERGEN

JURIDISK EMBETSEKSAMEN

4.AVDELING VÅREN 1993

Sensorveiledning til teorioppgave nr.1 mandag 26.april 1993:

"Ugyldighet av forvaltningsvedtak pga. saksbehandlingsfeil."

I. Aktuell pensumlitteratur.

Av "tilrådd" litteratur i "Forvaltningsrett II" til 4.avdeling av betydning for oppgaven, finner man det sentrale stoff i Arvid Frihagen: Forvaltningsrett bind III, 4.utgave 1992, først og fremst på s.242 fig. ‑ særlig s.246‑259. Også s.175‑189 har interesse for denne oppgaven.

I den oppgitte tilleggslitteraturen, er oppgavens tema særlig drøftet i Torstein Eckhoff: Forvaltningsrett, 3.utgave 1989, s.603‑609, se hans 4.utgave 1992, s.605‑610.

Av annen juridisk litteratur, som imidlertid ikke er pensum, nevner jeg at en mer utførlig redegjørelse av fvl. §41 er gitt i Arvid Frihagen: Forvaltningsloven kommentarutgave, 2.utgave 1986, bind II, s.924‑965.

Ellers nevner j eg at Geir Woxholth: Forvaltningsloven kommentarutgave 1986, behandler fvl. §41 på s.355‑359.

II. Innledning og avgrensning ‑ presisering av begrepene.

Oppgaven tar først og fremst sikte på å behandle i hvilke tilfelle saksbehandlingsfeil fører til at et forvaltningsvedtak blir ugyldig etter fvl. § 41.

Det er virkningene av feil som er oppgavens tema ‑ ikke en nærmere redegjørelse for saksbehandlingsreglene. En kort oversikt med henvisning til de lovfestede og ulovfestede regler er imidlertid naturlig.

Fvl. §41 gir ingen fullstendig regulering av når saksbehandlingsfeil fører til ugyldighet. Etter sin ordlyd er dette bare en regel som sier at enkeltvedtak under visse vilkår forblir gyldig, til tross for brudd på forvaltningslovens regler. Det vil være et pluss å få frem innledningsvis at lovteksten i fvl. §41 bare løser noen få problemer, slik at forvaltningslovens forarbeider, retts‑ og forvaltningspraksis, teori og reelle hensyn blir viktige rettskildefaktorer.

Kandidatene bør innledningsvis gi en nærmere forklaring på hva som ligger i begrepene "ugyldighet" og "saksbehandlingsfeil".

Oppgaven knytter seg til "forvaltningsvedtak". "Vedtak" er definert i lovens §2 første ledd bokstav a. Begrepet "vedtak" i forvaltningslovens forstand har et snevrere innhold enn ordet "avgjørelse", som for øvrig ikke er legaldefinert. Begrepene "enkeltvedtak", jfr. §2 første ledd bokstav b, og "forskrift", jfr. §2 første ledd c, er undergrupper av begrepet "vedtak". For at det skal foreligge et enkeltvedtak, må således både vilkårene i fvl. §2 første ledd a og b være oppfylt. På samme måte må vilkårene både i lovens §2 første ledd a og c være oppfylt, for at det skal være en forskrift.

Oppgaven refererer seg altså til vedtak, og kandidatene bør derfor presisere at fvl. §41 har en snevrere ramme enn oppgaven her, idet både enkeltvedtak og forskrifter omfattes av vedtaksbegrepet. Særlig er det grunn til å fremheve at §41 er forutsatt å skulle brukes analogisk ved forskrifter og på brudd på reglene i lovens kapittel VII.

Ved brudd på saksbehandlingskrav etter særlov og ulovfestede regler, vil §41 også stort sett gjelde, noe avhengig av hva regelen går ut på.

III. Hva fvl. §41 gir direkte uttrykk for.

I §41 heter det at vedtaket likevel blir gyldig "når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold". Etter ordlyden angir ikke bestemmelsen når saksbehandlingsfeil fører til ugyldighet.

§41 kan ikke uten videre tolkes antitetisk. Et vedtak blir således ikke uten videre ugyldig, hvis feilen kan ha virket bestemmende på dets innhold. Misforståelse her, representerer en vesentlig feil.

IV. Saksbehandlingsfeil ved lovbundne avgjørelser og fritt skjønn.

Ved lovbundne vedtak, blir det normalt ikke spørsmål om avgjørelsen er ugyldig pga. saksbehandlingsfeil. Er vedtaket ikke i samsvar med loven, blir det ugyldig uten at det er nødvendig å ta stilling til om det forelå saksbehandlingsfeil. Dersom vedtaket etter sitt innhold er i samsvar med loven, blir det gyldig.

Det er først og fremst av interesse å drøfte ugyldighet ved saksbehandlingsfeil der forvaltningen har "fritt skjønn". Det må være et pluss for de kandidater som får frem at saksbehandlingsfeil først og fremst har interesse når forvaltningen utøver "fritt skjønn", slik at domstolskontrollen med skjønnet er begrenset.

Høyesterett kan ventes både å stille særlig strenge krav til saksbehandlingen og små krav, før svikt i saksbehandlingen fører til ugyldighet der skjønnet er særlig vidt eller vedtaket er lite rimelig (sml. bl.a. Isenedommen, Rt.1981, s.745 og Homøopatdommen, Rt. 1966, s. 1081). Dersom vedtaket fremtrer som påfallende, urimelig e.l., kan selv mindre saksbehandlingsfeil bli ansett som vesentlige, og føre til ugyldighet. Det er et klart pluss for de kandidater som får frem en slik nærmere sammenheng mellom saksbehandlingsfeil og forvaltningens utøvelse av fritt skjønn.

V. Nærmere om når en saksbehandlingsfeil fører til uskyldighet.

Fvl. § 41 viser til når det er "grunn til å regne med" at feilen ikke "kan ha virket bestemmende". Ordlyden gir her ikke noen særlig veiledning.

I teorien er det enighet om at overvekt av sannsynlighet ikke kreves. En "noenlunde reell og praktisk mulighet", kan være nok. Eckhoff bruker her formuleringen "en ikke helt fjerntliggende mulighet", se 4.utg. s.605. Høyesterett har ved enkelte anledninger, bl.a. Rt. 1980 s.485, brukt ordene "en rimelig mulighet".

Det går fram av teorien, med støtte i forvaltningslovens forarbeider og rettspraksis, at jo grovere feilen og jo mer inngripende vedtaket er, desto større grunn er det til å anse feilen som vesentlig.

Videre er det av vesentlig betydning om ugyldighet vil være til gunst eller skade for den private parten. En saksbehandlingsfeil som vanligvis ansees som vesentlig, vil langt fra alltid føre til ugyldighet dersom dette vil være til skade for den private part. Det er et klart minus om momentet gunst/skade ikke blir omtalt.

Ellers kan flere momenter være relevante i spørsmålet om et forvaltningsvedtak blir ugyldig pga. saksbehandlingsfeil. Tidsfaktoren er her viktig. Videre kan det ha betydning om parten har medvirket til feilen ved å gi f.eks. uriktige eller mangelfulle opplysninger m.v.

Det er også spørsmål om saksbehandlingsfeil kan ansees avhjulpet ved senere behandling i f.eks. klageinstansen.

Bakgrunnen for at ikke enhver saksbehandlingsfeil fører til ugyldighet, bør være nevnt eller drøftet ‑ i hvert fall i de laudable besvarelsene.

VI. Ugyldighet ved forskjellige typer av saksbehandlingsfeil.

Det blir en god del forskjeller mellom de ulike typer av saksbehandlingsfeil, når det gjelder hvilke feil som skal føre til ugyldighet.

For det første vil brudd på forvaltningslovens regler bli noe forskjellig ettersom hvilken regel det gjelder, jfr. Frihagen s.250‑253.

For det annet vil virkningene av brudd på regler utenfor forvaltningsloven avhenge både av hva regelen selv angir (f.eks. at det er gyldighetskrav at regelen er fulgt), og hva saksbehandlingsregelen går ut på, jfr. Frihagen s.253259.

Det må være en klar svakhet om kandidatene ikke tar opp dette ‑ helst også illustrert ved eksempler. I det minste bør det nevnes at enkelte saksbehandlingsfeil lettere fører til ugyldighet enn andre.

VII. Mangelfull delegasjon ,feil organ, brudd på instruks, faktisk villfarelse og utenforliggende hensyn.

Etter min mening må det være plass for tvil om brudd på reglene om delegasjon hører under oppgaven. Det må i alle fall være forsvarlig å ta det med. Det samme gjelder følgene av at et vedtak er truffet av feil organ.

Oppgaven kan forstås så vidt at man også tar opp spørsmålet om brudd på instrukser fører til ugyldighet. Helt klart må det være ved instrukser som direkte gjelder saksbehandlingen, se Frihagen s.230‑235. Noe stort punkt kan dette likevel ikke være.

Strengt tatt faller nok faktisk villfarelse utenfor oppgavens ordlyd. Det er imidlertid en nær sammenheng mellom saksbehandlingsfeil og slike feil i grunnlaget og en nær likhet i ugyldighetsreglene. Det må derfor være et pluss at kandidatene trekker en parallell her, se Frihagen s.262‑263.

Også ved spørsmålet om utenforliggende hensyn skal føre til ugyldighet, vil problemstillingen bli temmelig lik, se Frihagen s.243‑244. Det synes derfor å være et pluss om kandidatene viser dette, selv om det i og for seg ikke egentlig hører under oppgaven.

VIII. Sluttbemerkninger ‑ karaktervurdering.

I plan for rettsstudiet for 1992‑93, s.29, er eksamenskravet i "Forvaltningsrett II" beskrevet slik: "Grundig kjennskap til dei grunnleggjande reglane om den kompetanse forvaltninga har og om forvaltningsavtaler, til reglane om omgjering av forvaltningsvedtak, ombodsmannsordninga, og om når forvaltningsvedtak blir ugyldige". Det er dette eksamenskravet som danner grunnlaget for vurderingen av kandidatenes prestasjoner.

Oppgaven står sentralt i forvaltningsretten, og er bredt behandlet i pensum. Selv om den et stykke på vei er en "kapitteloppgave", må den sies å være temmelig krevende, idet den går direkte inn på sentrale og vanskelige hovedproblemer i forvaltningsretten. Den gir kandidatene god anledning til å vise i hvilken grad forvaltningsretten beherskes. Oppgaven skulle gi en god prøve på oversikt, forståelse og fremstillingsevne.

Jeg har nå gjennomgått 40 besvarelser i l.hånd og 19 i 2.hånd. Kvaliteten på prestasjonene er sterkt varierende. Det er en del laudable besvarelser, til dels noen solide. Et forholdsvis stort antall ligger på en svak haud, og noen på stryk.

Molde, 18.mai 1993.