Sensorrettleiing

4. avd. våren 1998, teorioppgåve nr.1, fredag 24. april 1998

”Domstolsprøving av forvaltningsvedtak”

Denne sensorrettleiinga er basert på ein førebels versjon som dei gjennomgåadande sensorane har brukt. Avsnitt som er nye i den endelege versjonen er kursiverte.

1. Eksamenskrav og litteratur

Tilrådd litteratur:

Arvid Frihagen, Forvaltningsrett bind I, 3. utg. 1991 med unntak av kapittel 1, 2 og 3 (s. 17106), underkapittel 6.0, 6.1 og 6.2 (s. 160‑180) og 7.4 og 7.5 (s. 226‑36), kapittel 8 (245‑80) og underkapittel 9.1 (s. 282‑95) og 11.2 (s. 361‑73).

Arvid Frihagen, Forvaltningsrettbind 111(1992). Kap 18 og kap 19 punkt 19.0 og 19.1 (s. 1372. Kap 21 punkt 21.0, 21.2 og 21.3 (s. 128‑31 og 139‑64). Kap 22 punkt 22.2 og 22.3, kap 23 og kap 24 (s. 175‑266)." For studieordninga frå 1997 er eksamenskrav og litteratur i forvaltningsrett II formulert slik:

"Grundig kjennskap til dei grunnleggjande reglane om forvaltninga sin kompetanse og den bindande krafta av forvaltningsvedtak, til reglane om når noko er ugyldig i forvaltningsretten, og til reglane om kontroll med og prøving av forvaltningsvedtak. Tilrådd litteratur: Arvid Frihagen, Forvaltningsrett bind 1, 3. utg. (Oslo 1991), unnateke kap 1‑3. Arvid frihagen, Forvaltningsrett bind III, 4. utg. (Oslo 1992), unnatekc kap 20."

Kravet om grundig kjennskap til reglane om kontroll med forvaltningsvedtak synest noko sterkare fremheva i 1997‑ordningen enn i 1984‑ordninga. Temaet domstolsprøving av forvaltningsvedtak er også i utgangspunktet litt betre dekka av den tilrådde litteraturen etter 1997‑ordninga. Frihagen, Forvaltningsrett bind III kap 20 punkt 22.0 (oversikt og utgangspunkt), 22.1 (adgang til domstolsprøvelse) gir eit godt utgangspunkt for å løyse oppgåva. Desse punkta fell inn under det som er tilrådd litteratur etter 1997‑ordninga. Etter 1984‑ordninga fell 22.0 og 22.1 utanfor. Denne skilnaden vil kanskje gi dei som har studert etter 1997‑ordninga eit betre utgangspunkt for å svare på det oppgåva spør etter. På den andre sida er spørsmålet om domstolsprøving av forvaltningsvedtak eit gjennomgående tema i forvaltningsrettspensumet etter begge studieordningene, og kandidatane vil kunne hente stoff frå langt meir enn dei punkta som er nemnde ovanfor, sjå særleg Frihagen III kap 23 og 24 som Frihagen viser til på s 169 der det m.a. heiter;

"Det er i dag først og fremst spørsmål om hvor langt domstolene vil gå i å etterprøve og å stille opp skranker for forvaltningens kompetanse (se nedenfor kapittel 23) og omfanget av domstolenes kontroll med forvaltningens saksbehandling og avgjørelsenes faktiske grunnlag (se nedenfor kapittel 24)." Mine erfaringar så langt i sensuren er at dei nemnte skilnadene i tilrådd litteratur for dei to ordningane truleg har hatt lite å seie for den enkelte kandidats føresetnader for å løyse oppgaven.

I Torstein Eckhof og Eivind Smith, Forvaltingsrett (6. utg. Oslo 1997) er kapittel 34 om domstolskontroll det mest sentrale (då slik at det kan hentast mykje relevant stoff frå andre delar av boka). Kapitlet omhandlar m.a. spørsmål om kva domstolane kan prøve og nokre prosessuelle spørsmål. Denne boka er ikkje tilrådd litteratur i Bergen, men erfaring viser at mange kandidatar les denne i tillegg til eller i staden for Frihagens bøker. Det kan sjølvsagt ikkje ha noko å seie for vurderinga kvafor forfattar den enkelte kandidat har lese. Hovudsaka er at kandidatane meistrar temaet, og det bør vere mykje å gå på når det gjeld kvafor enkeltspørsmål den enkelte kandidaten tek opp.

2. Avgrensing av oppgava

Oppgava kan tolkast slik at den fell i to delar ‑ en materiell og en prosessuell del. Ei av problemstillingane i den materielle delen er i kva utstrekning domstolane kan overprøve forvaltningsvedtak. Ordlyden i oppgåva tilsier at kandidatane bør leggje størst vekt på dei materielle spørsmåla. Etter mi vurdering må det vere fullt forsvarleg å avgrense mot dei prosessuelle spørsmåla. Oppgåveordlyden gir ikkje nokon klar peikepinn på om prosessuelle spørsmål skal eller ikke skal takast med. Mi erfaring så langt i sensuren, er at dei fleste kandidatane ikkje drøftar prosessuelle spørsmål.

Kandidatane må også elles ha eit vidt spelerom for eigne vurderingar om korleis dei vil leggje opp og avgrense oppgåva. Det kan neppe stillast opp noko klart avgrensa momentliste som kandidatane bør skrive om. Oppgåva er krevjande, og er først og fremst ei prøve på kandidatanes evne til å formulere og drøfte problemstillingar knytt til temaet domstolskontroll med forvaltningsvedtak.

Det er ein nærliggande fare for at ein del kandidater vil avgrense oppgåva for vidt og skrive noko i retning av eit oversyn over forvaltningsrettøn, eller at dei grev seg for langt ned detaljar om tema som t.d. læra om det frie skjønnet. Mykje av dette er rett nok relevant stoff. Men skal framstillinga bli god, må kandidatane knyte stoffet til temaet domstolssprøving av forvaltningsvedtak og vise evne til å drøfte dei prinsipielle spørsmåla som oppgåva reiser.

Mi erfaring etter å ha lese oppgåvene eg har retta i første hand, er at dei fleste skriv meir eller mindre detaljert om rekkevidda av det frie skjønnet (oftast om grensa mellom fritt og lovbunde skjønn og om maktmisbrukskera). Er dette godt skrive, ber kandidatane få utteljing for det. Men føresetnaden må då vere at dei også får fram noko om omsyna bak reglane om rekkevidda av domstolskontrollen.

3. Temaet for oppgåva

Hovedtemaet i oppgåva må etter mi vurdering vere å kaste lys over domstolanes rolle som kontrollorgan i forhold til forvaltninga. Kandidatane vert prøvde i deira forståing av kva funksjon domstolane har som rettstryggleiksgaranti for borgarane når det gjeld verksemda til forvaltninga. Forholdet mellom forvaltninga og domstolane, og korleis dette har utvikla seg, står sentralt her. Kandidatane bør bl.a. to opp spørsmål om korleis denne kontrollen fungerer, og i kva utsrekning domstolane kan overprøve dei vedtaka forvaltinga gjer.

i det følgjande vil eg kort omtale nokre problemstillinger som ligg innanfor dette temaet, men det må understrekast at dette ikkje må lesast som ein fast mal for korleis oppgåva bør løysast.

4. Utviklinga av domstolskontrollen

Det vil vere et pluss om problemstillingane oppgåva reiser vert sett i eit historisk perspektiv. Dette kan gj erast innleiingsvis, eller i tilknyting til drøftinga av kvar enkelt problemstilling.

I eldre norsk rett var læra at domstolane ikkje kunne overprøve forvaltningsavgjerder. Grunnlova regulerer ikkje spørsmålet, men det gjekk ikkje mange år etter at grunnlova vart vedteken før rettspraksis slo fast at domstolane kunne prøve om forvaltningsvedtak var gyldige. Utviklinga fram til i dag har gått i retning av ein stadig meir inngående kontroll med forvaltningsvedtak. At domstolene har denne kompetansen er no sikker konstitusjonell sedvanerett skapt av rettspraksis.

Kandidatane bør få fram at denne utviklinga har sammanheng med utviklinga av rettstryggleiksgarantiane. Domstolskontrollen bidreg til å gi borgarane vern mot overgrep og feil gjort av forvaltninga. Også utviklinga av prosessreglane har styrka domstolanes kontroll med forvaltninga, mellom anna ved at krinsen av kven som kan gå til søksmål etter tvistemålslova § 54 gjennom rettspraksis har blitt utvida, sjå nærare Frihagen III s 166‑167 der Alta‑kjennelsen i Rt 1980 s 569 og Fusa‑dommen i Rt 1990 s 874 er nemde.

5. Kva domstolskontrollen med forvaltninga har å seie i praksis

Sjølv om dei reint rettslege rammene for domstolskontrollen er det mest sentrale i oppgåva, vil det vere eit pluss om kandidatane også seier noko om kva rolle domstolane spelar som rettstryggleiksgaranti i praksis.

Domstolskontrollen bør sjåast i samanheng med andre former for kontroll med med vedtak som forvaltninga gj er. Det er ikkje så ofte at domstoIane handsamar saker som gj eld forvaltningsvedtak, i alle fall ikkje sett i forhold til det store talet forvaltningsvedtak som vert gjort av statlege, fylkeskommunale og kommunale organ. Slik sett spelar ikkje domstolane noko sentral rolle som garanti for rettstryggleiken. Det vil vere eit pluss om kandidatane gjer seg opp nokre tankar om grunnane til dette. Mellom anna kan det peikast på at dei verdiane som står på spel ofte, eller dei ressursane som den private parten har til rådvelde, ikkje er så store at det svarar seg å setje i gang ein dyr og tidkrevjande domstolsprosess. For folk flest vil det vere meir nærliggjande å få overprøvd forvaltningsavgjerder på andre måtar, først og fremst gj ennom forvaltningsklage eller klage til Sivilombudsmannen. Ein annan grunn til at domstolane kanskje ikkje har så mykje å seie som rettstryggleiksgaranti i praksis, er at vi på fleire område har domstolsliknande forvaltningsorgan som t.d. Trygderetten og fylkesnemndene for sosiale saker.

Det er få kandidatar som seier noko om kva domstolskontrollen med forvaltninga har å seie i

praksis, og eg har ikkje funne grunn til å trekkje noko serleg for det.

6. Dei rettslege rammene for domstolsprøving

a Ulovfesta reglar

Kandidatane bør seie noko om i kva utstrekning domstolane kan overprøve avgjerder gjort av forvaltninga. Her kan kandidatane henta ein del frå læra om når forvaltningsvedtak blir ugyldige. Som nemnt er det ikkje detaljane som er det viktigaste her, men evna til å drøfte spørsmåla på et prinsipielt plan. Kandidatane bør få fram at domstolanes overprøvingsrett ikkje er uavgrensa, og ikkje minst kvifor den ikkje er det. Det sentrale er m.a. omsynet til ei rimelig og fornuftig arbeidsdeling eller rollefordeling mellom forvaltningsapparat og domstolar ut frå kvafor oppgåver dei respektive organa er best eigna til å ivareta.

Mi erfaring er at få kandidatar maktar å løfte oppgåvesvaret opp på eit meir prinsipielt plan.

Det vert gjerne nokså stikkordsmessig om omsyna, og mange konsentrerer seg om å gjere

greie for reglane om rekkevidda av det frie skjønnet og evt andre reglar om når vedtak blir

ugyldige. Langt på veg har eg vurdert kandidatane ut frå kvaliteten på det dei skriv

(kunnskap, forståing, juridisk presisjon m.m:), men då slik at dei som får fram dei reelle

omsyna når det gjeld forholdet mellom domstolane og forvaltningen får størst utteljing.

1. Kontroll med innhaldet i forvaltningsvedtak

Domstolanes hovudoppgåve er rettsbruk. Difor kan domstolane som hovudregel overprøve forvaltninga si tolking og bruk av lover og rcglar. Dette kallar ein gjerne "legalitetskontroll" eller "lovlighetskontroll". Klarast er det at domstolane kan overprøve den abstrakte rettsbruken, t.d. tolkinga av ei lovføresegn eller forståinga av ein ulovfesta regel. Som hovudregel kan domstolane også overprøve den konkrete rettsbruken ‑ subsumsjonen. Dette har Høgsterett rekna som ein viktig rettstryggleiksgaranti, jf Naturfredingsdommen i Rt 1995 s 1427, sitert i Eckhof og Smith s 279. Ei detaljert drøfting av grcnsespørsmåla her vil etter mi oppfatning falle utanfor oppgåva, men det vil vere eit pluss om kandidatane får fram hovudlinene. Tendensen i rettspraksis synest å vere at domstolane overprøver subsumsjonen der vedkommande lov har skjønnsmessige kriterier med eit juridisk eller moralsk preg, medan subsumsjonen der formuleringa i lova er vide og vage og opnar for flere ulike omsyn, blir overlete til det frie forvaltningsskjønnet, sjå Eckhofog Smith s 283‑84.

Mange kandidatar drøftar grensa mellom fritt og lovbunde skjønn. Etter mi meining bør ein tola ein del deta jar her. Drøftinga av desse spørsmåla viser gjerne skilnaden på dei gode og dei ikkje fullt så gode kandidatane, m.a. ved at dei sistnemnte ikkje får fram ski jet mellom tolking og subsumsjon.

I dei tilfella innhaldet i eit vedtak er underlagt "fritt skjønn", er utgangspunktet at domstolane ikkje kan overprøve dei vurderingane forvaltninga gjer. Dei fleste kandidatane gir seg inn på ei nærare utgreiing om maktmisbrukslæra og den retten denne gir domstolane til å overprøve det frie skjønnet til forvaltninga. Noko om dette høyrer med for å kasta lys over rekkevidda av domstolskontrollen. Men i staden for å gå for langt i detaljane, bør kandidatane trekkje opp hovudlinene og utviklingstrekka og få fram poenga i høve til oppgåva.

Etter mi oppfatning er eitt av hovudpoenga her at forvaltninga ofte er like godt eller betre eigna enn domstolane til å vurdere kva som er rimeleg og formålstenleg i det enkelte tilfelle. Dette gjeld særleg på område der fagkunnskap og/eller kjennskap til lokale forhold er ein føresetnad for å gjera eit tenleg vedtak. Særleg kan domstolane ha grunn til å vere tilbakehaldne med å overprøve skjønnsutøvinga som ligg til grunn for vedtak gjort av politiske organ. Det vil t.d, kunne vere uheldig for det kommunale sjølvatyret om domstolane gjekk langt i å overprøve vurderingar gjort av kommunale og fylkeskommunale folkevalde organ.

Mi erfaring er at kandidatane ofte skriv det dei rekk å skrive om maktmisbrukslaera, og at dei omsyna som knyter seg til forholdet mellom domstolane og forvaltninga kjem i bakgrunnen. Dersom kandidatane likevel skriv godt om maktmisbrukslara, ber dei få utteljing for det. Enkle referat av dei mest kjende dommane, utan sjelvstendige kommentarar til desse, kan derimot ikkje gi nemnande utteljing.

Eg vil ikkje bruke plass på ei nærare utgreiing av maktmisbrukslæra her, men nøyer meg med å vise til lærebøkene. Eg vil likevel kort nemne to dommar som mange av kandidatane viser til som grunnalg for at forvaltninga i ei viss utstrekning kan grunngi vedtak med det bl.a. J.F. Bernt kallar "lovlige sidehensyn ": Rt 1993 s 258 pukkverk) Rt 1996 s 78 (Bjørlo hotell),

2. Kontroll med sakshandsaminga

Domstolane vil alltid kunne føre kontroll med at sakshandsamingsreglane for forvaltninga blir følgte Desse reglane fins dels i forvaltningslova og dels i spesielle forvaltningslover. Dessutan kan visse delar av maktmisbrukslæra sjåast som sakshandsamingsreglar, fordi denne læra regulerer korleis forvaltningsvedtak skal bli til på, t.d. ved å setja skrankar for kva omsyn ein kan byggje på når vedtak vert gjorde.

Eit trekk i utviklinga av rettgpraksis er at krava til sakshandsaminga vert skjerpa i tilfelle der innhaldet i vedtaket vert vurdert som lite rimeleg. På denne måten kan domstolane gjennom kontrollen med sakshandsaminga indirekte føre ein viss kontroll med innhaldet i forvaltningsvedtak. Isene‑dommen i Rt 1981 s 745 er rekna som døme på dette. Høgsterett underkjente i denne saka eit forkjøpsrettsvedtak fordi det var manglar ved grunngjevinga som kunne tyde på svikt ved sjølve avgjerda. Dommen er omtalt i Frihagen III bl.a. på s 253, og i Eckho fog Smith bl.a. på s 301 og 577‑78.

3. Kontroll med om rette vedkommande har gjort vedtaket

Det bør for samanhengen sin del nemnast at domstolane også kan prøve om vedtaket er gjort av rett person/rett organ, altså reglane om personell kompetanse. Kandidatane bør ikkje gå for langt i detaljar på dette punktet.

b. Lovreglar kan utvide eller innsnevre prøvingsretten

Lovreglar kan dels utvide og dels innsnevre den prøvingsretten som er omtalt ovanfor. Desse særreglane er ikkje så sentrale for oppgåva, og det kan etter mi vurdering ikkj a vere noko stort minus om kandidatane ikkje kjem inn på dette.

Det mest kjente dømet på at domstolane er gitt utvida overprøvingskompetanse er kanskje tvistemålslova § 483, om at retten skal prøve "alle sider av saka" i saker om overprøving av administrative vedtak om frihetstap og andre tvangsinngrep. Grunnen er at rettstryggleiksomsynet veg særleg tungt i slike saker. Andre døme fins i Eckhof og Smith s 643.

Sjølv om prinsippet om at domstolane kan overprøve forvaltningsvedtak har grunnlovs rang, er det sikker rett at lovgjevaren kan avgrense prøvingsretten i ei viss utstrekning. Ein kan ikke krevja at kandidatane har noko særleg detaljkunnskap om dette. Det er svært få som skriv om dette. Frihagen nemner nokre døme i bind III avsnitt 22.1 (på s 169‑173) som ikke er tilrådd litteratur etter 1984‑ordninga, jf avsnitt 1. ovanfor. Sjå også Eckhoff og Smith s 642645.

7. Verknader av prøvingsretten

At domstolane kan overprøve forvaltningsvedtak vil i utgangspunktet seie at domstolane kan setje desse til side som ugyldige. Domstolane kan ta stilling til realiteten, altså kva vedtaket skulle gått ut på, dersom det gjeld strengt lovbundne vedtak. Dersom lova gir visse fastsette rettar dersom faste vilkår er til stades, kan domstolane altså seie dom for at borgaren har denne retten (t.d. rett til pensjon). Er forvaltningsavgjerda underlagt fritt skjønn må domstolane normalt nøye seg med å seie dom for at vedtaket er ugyldig pga. t.d. sakshandsamingsfeil eller maktmisbruk. Forvaltninga kan i desse tilfella idømme erstatning, men domstolane kan normalt ikkje gje pålegg om å gjere eit nytt vedtak med eit fastsett innhald. Mortvedt‑dommen i Rt 1951 s 19 er eit døme på unntak frå dette, sj å nærare Frihagen 111 s 214 og Eckhofog Smith s 640.

Mange kandidatar skriv ikkje noko om verknadsspørsmålet. Og mellom dei som tek opp dette, vert det ofte for generelt om verknader av feil (forvaltningslova § 41, gunst/skade‑vurdering osv).

8. Rettargangsreglar

Som nemnt innleiingsvis er rettargangsreglane mindre sentrale for oppgåva, og det må vere fullt forsvarleg å avgrense mot desse. På den andre sida bør dei kandidatane som har tolka oppgåva slik at desse reglane er sentrale, ikkje straffast for det. Dei som legg oppgåvesvaret opp slik at rettargangsreglane får ein sentral plass, må langt på veg vurderast ut frå sine eigne premissar når det gjeld avgrensinga av oppgåva.

Eg vil ikkje bruke plass på å utgreie dei spørsmåla som kan reisast under dette punktet, men nøyer meg med å vise til Frihagen III avsnitt 22.3 (s 189‑215) og Eckhofog Smith s 642‑652.

Det er få av dei som skriv om rettargangsreglane som får noko særleg ut av det. Det blir gjerne litt om tvistemålslova § 54, og enlkelte andre spreidde tema.

9. Nokre synspunkt på karaktersetjinga

Det har vist seg at det er få som har hatt problem med å oppnå ståkarakter. Læra om når forvaltningsvedtak blir ugyldige er ei sentral side ved domstolskontrollen, og dette er kjent stoff for dei fleste kandidatane. Dei som avslører stor kunnskapssvikt eller for mange alvorlege fell, kan på den andre sida ikkje passere. I min bunke er det svært få som fell i denne kategorien. Det er også relativt få som har fått svake haudar. Hovudtyngda ligg på 2,95 eller betre. På den andre sida er det ikkje mange som svingar seg opp til dei heilt store høgdene. Det er ein heil del laudable oppgåvesvar, men dei fleste ligg, mellom 2,55 og 2,75.

I den første sensorretleinga (som dei gjennomgåande sensorane har brukt), skreiv eg dette om grensa mellom haud og laud:

For å få laud, bør ein krevje at kandidatane evnar å trengje noko djupare ned i problemstillingar knytt til domstolanes rolle som kontrollorgan og rettgtryggleiksgaranti i høve til vedtak gj ort av forvaltninga. Ein må krevja meir enn ei rein utgreiing om reglane for når forvaltningsvedtak blir ugyldige. Desse reglane må sjåst i lys av den rolle‑ eller funksfordelinga som er mellom forvaltninga og domstolane.

Langt på veg står eg ved dette også etter å ha retta ein stor del av oppgåvene, men eg har

under sensuren ikkje stilt så store krav for å oppnå 2, 75. Dei som viser god forståing og eit

bra kunnskaps‑ og presisjonsnivå, bør etter mi meiningfå laud, sjølv om det er teke litt lett på

omsyna knytt til rollefordelinga mellom domstolane og forvaltninga.